地方政府绩效管理中的问题及对策

马纯龙

摘要：我国加入WTO以来，社会政治经济加速发展，行政体制改革不断深入。政府管理职能不断扩大。绩效管理理论和实践两方面都取得了一定的成效。但当前我国地方各级政府部门绩效管理处于起步阶段，绩效管理理论还不成熟、在实践上还存在许多问题，因此，结合我国国情，探索完善地方政府绩效管理的途径，寻找出解决问题的对策，从而提高地方各级政府部门的绩效管理能力，是当务之急。

关键词：地方政府绩效管理

1地方政府绩效管理中存在的问题

政府绩效管理最早引用于西方，被证实是富有成效的管理模式，西方一些主要国家的地方政府在绩效管理的理论与实践方面都积累了较为丰富的经验，相比，我国一些政府部门虽己开始尝试进行绩效管理的实践活动，并取得了一定的成效，但我国政府行政体制改革仍处于过渡时期，绩效管理作为一种新的管理理念和管理工具，从总体上看尚处于起步阶段，在理论和实践中还不成熟，我国地方政府部门在绩效管理还存在许多问题上主要表现为：

1.1对绩效管理认识上的不足在中国的地方政府中，绩效管理带有很大的盲目性。具体地说，在我国当前的地方政府绩效管理中，不同的部门和不同的领导往往是在绩效管理的名义下更多地注入自己的理解，打着绩效管理的旗号各行其事，缺乏对政府绩效管理的范围和层次的严格界定。

1.2绩效管理制度基础薄弱我国由于一些地方政府的行政理念、职能配置、组织结构和运行机制等方面仍停留在原有行政模式的基础上，大多数绩效评估机构隶属于行政部门，党政领导对绩效评估的态度在很大程度上决定着绩效评估的结果，缺乏独立评估机构，影响着绩效评估考核职能的发挥，致使政府绩效管理的制度基础不健全。

1.3政府部门自身存在一些问题政府成本和企业成本之间具有不可比拟性。众所周知，科学技术是第一生产力，意味着提高科学技术，就一定提高生产力。但是，这种论断对于政府来说失灵了。行政成本与企业生产成本之间存在许多不可比性，比如我们都承认“科学技术是第一生产力”，在企业生产中，技术成本占重要地位，在有的生产部门或环节，科技成本与劳动力成本之间是反相关关系，它们之间甚至可以相互替代。而科技与生产率之间又肯定是正相关的关系，科技投入大，生产率肯定会提高。但在政府的工作中，科技的作用就没有这么直接和显著。在行政过程中，行政效率的提高在多大程度上依赖于办公设备的性能，完全是一个不能确定的数值。而且，办设备的科技含量与行政效率之间也不一定表现为正相关性。为机构设置不合理、各部门职责不清、冗员充斥、办事程序繁琐、文山会海的地方配备先进的办公设备，本身就是无效成本投入，因为这些机构、人员、工作程序、办公文件自身就是超量成本。所以，政府成本和产出的模糊性，增加了绩效管理中指标设置的困难度。

1.4绩效管理存在价值取向的扭曲政府绩效管理的价值取向是行政主体按一定的价值观念对不同的行政目标所做出的行为方向的倾向性和理性选择，它体现了政府组织的基本价值判断、价值确认和利益选择，决定着绩效管理制度和评估标准的制订，可以说价值取向是缋效管理的灵魂。而我国当前地方政府在绩效管理中价值取向存在问题，影响了绩效管理技术功能的发挥，如片面追求经济发展的价值取向、惟效率的价值取向、政府过度干预经济。

1.5续效评估中存在的问题

第一，在评估指标上，过分强调规模、总量、速度等数量指标，忽视效益、质量、结构等质量指标，注重经济增长指标，对地区发展指标不够重视，注重短期见效快的指标，而忽视长远发展的指标，强调投入指标，对产出指标关注不够。第二，在评估标准上，定性标准多，定量标准少，因此评估结果的可靠性就差。而且，评估标准的设定往往不是根据实际情况，而是上下级之间讨价还价的博弈结果。这样的标准，要求不高，管理不严，没有激励作用，很难形成足够的工作压力，评估结果必然是人人过关，家家优良。第三，在评估方法程序上，缺乏科学性、客观性和民主性，基本上以自我评定、主观定性评价为基础，上级主管部门抽调人员，组成临时工作组，深入调查研究不够，作风不踏实，容易出现走过场、讲关系、做人情的问题，社会公众参与程度低，有的评估对象甚至直接选择评议主体，发送和回收评议表，这样做法很难保证客观公正。第四，在评估事实依据上，有弄虚作假、瞒报虚报等情况，针对有关评估指标，事先定调，然后对照以往的达标情况，拼凑数字、虚构事实、避实就虚，很多评估指标缺乏事实依据，仅凭印象、感觉就确定分数。第五，在评估结果上，公开性透明度差，奖惩激励力度小，或者干脆不挂钩，对有关责任不予追究，做淡化处理，或者设立过多的“一票否决制”，强化了功利目标，对绩效不满意的原因分析不够，对整改措施研究少，不得力。

2完善地方政府绩效管理的对策建议

2.1加强地方政府对绩效管理的认识，树立科学的绩效管理价值理念①绩效管理应该把民众本位作为根本价值取向。以民众的意愿为根本选择，以民众的满意为根本标准。②树立“有限政府”的价值取向。我国政府要从“无限政府”的格局中退出，不再扮演全能主义的角色。③引入公民参与机制。

2.2强化绩效管理的制度基础西方新公共管理运动中倡导的新管理理念，为政府绩效管理提供了有效应用的制度基础。而绩效管理也反过来为这些新的管理理念的落实提供了有效的技术支持。但是，在我国，一些地方政府部门的职能配置、组织结构和运行机制等方面仍处于传统行政模式的阶段，建构于其上的绩效管理也难以发挥其效用。因而，从当前我国绩效管理的发展进程来，进一步发展、深化和完善这些先进管理理念是进行有效绩效管理的关键。

2.3设立独立的绩效管理部门一方面对各部门的绩效评估结果进行整合汇总，以便公众比较评价；另一方面有选择地独立对一些部门的绩效进行评估，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。

2.4完善政府绩效评估体系

第一，在评估指标上，评估指标应当根据政府的职责范围设定，不属于政府职能的，不应当作为评估指标。第二，在评估标准上，评价标准可以采取绝对标准和相对标准，前者是事先确定统一的标准，未达标准，则宁缺毋滥。后者是在评价对象的群体范围内相比较而言的，是对各个评估对象得分比较排序的结果，我国目前很多地方政府推行的末尾淘汰就是实行的相对标准。绝对标准过于刚性。将二者适当结合起来，绩效评价可能更为切实。第三，在评估程序上，应当采取适当方式公开，对绩效评估进程中的每个重要环节应当接受社会监督。应当保持评估程序的稳定性，不得随意变更程序，特别是在一次绩效评估的工作开始后，中途不得随意变更程序规则。应当明确评估程序相应阶段的工作重点内容和方式，确定相应的责任主体，消除扯皮推委的现象，保持续效评估程序的流畅和平稳。第四，在评估事实上，应当具有信度和效度。对评估事实要有严格的记录、收集、加工和保存的制度。评估对象应当对照评估指标，自我检查，提供确凿事实。第五，在评估结果上，评估结果在公布前应当与评估对象充分沟通。确认事实和评估成绩，分析原因和分清责任共同商讨整改措施，在评估事实、成绩、存在问题的性质和原因、整改措施等方面达成共识应当允许评估对象对异议做作出解释和说明，按照规定程序进行申诉。评估结果应当通过政府网站、新闻媒体等渠道发布，接受社会监督和评议。显然，评估结果只公布但与奖惩脱钩是不妥的，长此以往将失去绩效评估的激励作用，同样，一味使用“一票否决”和“末尾淘汰”而缺乏细致的思想工作，过于强调功利色彩，强化利益机制也可能使评估对象容易变得斤斤计较，也是不适当的。