经济法视野下农村义务教育的公平价值探析

张　燕　熊玉双　梁珊珊

作者简介：A张燕（1968- ），女，湖北恩施人，华中农业大学文法学院法学系副教授，法学硕士，硕士生导师，主要从事金融法、竞争法研究；熊玉双（1984- ），女，湖北武汉人，华中农业大学文法学院经济法专业2008级硕士研究生；梁珊珊（1986- ），女，湖南沅江人，华中农业大学文法学院经济法专业2008级硕士研究生。

摘 要：教育公平问题正成为制约农村义务教育健康发展的瓶颈。农村教育公平机制在制度政策、投入经费等方面需进一步完善；“留守儿童”的问题对农村社会的发展也会产生消极影响，必须引起足够的重视。

关键词：公平价值；农村义务教育；教育公平

中图分类号：D90-059 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）05-0073-05

农村义务教育在整个国民教育体系中具有举足轻重的地位，办好农村义务教育，是将沉重的人口负担转化为巨大的人力资源，为国民经济增长培养动力的基础工程。农村义务教育体制虽进行了多次改革，但经费不足、投入欠缺、城乡之间以及区域之间的投入差距依然存在，教育公平理念仍未深入人心。随着新时期广大农民民主意识的觉醒，适应社会全面进步和农村经济发展的需要，深入贯彻农村义务教育公平理念，将对农村发展起到助推器的作用。

一、经济法公平价值观在农村义务教育中的现实内涵

经济法是以社会整体利益为本位的社会法，其核心价值范畴是“社会整体利益”。也就是说经济法的基本价值范畴是实现社会发展、社会公正和社会安全。农村义务教育中更是应追求教育的公平价值理念，实现农村的可持续发展。

1.经济法公平价值界定

经济法工具性价值的公平是指经济生活中的公平，在可持续发展观下，注重社会整体利益的公平，要求绝大多数个体和团体间必需的公平。其公平观的范畴包括地区公平、产业公平、代际内公平和代际间公平，强调机会公平，重视分配公平，实现结果公平，体现社会公平，最终表现为实质公平，是一种社会整体公平、长远公平和发展公平。与传统民法以人为本位，以抽象人格平等为假设，以等价有偿为原则，强调竞争机会均等、机会公平相比，经济法的公平观是一种高层次的公平观，它克服了民法以平等求公平的形式公平的价值理念，追求的是以结果公平为内容的实质公平。经济法的社会公益价值理念，具体表现为追求社会公平和经济民主。社会公平是每一个社会成员不仅有权享受其他成员所提供的个人生活所需，而且有权享受每一个人都想得到而实际上确实对人类福利有益的一切好处和机会。

科学发展观作为党和国家关于经济社会发展全局的战略思想，同经济法的应然价值、理念和功能是一致的，是经济法良法观的核心内容。科学发展观强调要坚持以人为本，从人的根本利益出发，实现中国经济法主体利益的协调发展。尤其是强调一要统筹城乡发展，实行以城带乡、城乡互动，更加注重加快农村发展，逐步扭转城乡差距扩大的趋势，逐步改变城乡二元经济结构；二要统筹区域发展，坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，逐步扭转地区差距扩大的趋势等。经济法在贯彻落实科学发展观时，需要以人为本，切实维护民众权利，不仅要关注经济效率，更要关注社会公平。经济法应充分运用其权利调整和再分配功能，通过国家调节，统筹经济社会发展中的各种关系，实现全面、协调和可持续发展。

2.经济法公平价值在农村义务教育中的具体运行机制

义务教育是每一位国民获得的最基本的教育，义务教育公平是教育公平的根本立足点和出发点。一个国家在追求教育公平的过程中，必须以实现义务教育公平为本位，防止不公平现象的出现。

教育公平是指人人都可以根据自己的天赋、能力和需要不受歧视地获得适合自己的教育机会。教育公平的范围主要包括四方面：其一，机会公平。这是教育公平的核心内容。对教育重大问题的由来与现状公平的关注集中在给所有人公平的发展和竞争的机会，改变处于不利地位的社会阶层的教育状况。^［1］其二，规则公平。在规则统一的前提下，只要各人的收入份额与其对生产的贡献份额相一致，就被认为是公平的。即教育权利与义务的平等和教育权力与责任的均衡，受教育者的权义关系与教育者的权责关系达到和谐和均衡。其三，起点公平。义务教育起点公平要求各成员所拥有的经济条件不应成为其获得义务教育机会的障碍，而应处于同一起点。其四，结果公平。义务教育资源分配的结果，即义务教育资源在社会不同群体、不同地区的分布情况。在规则公平、起点公平和结果公平三者的相对关系中，结果公平更为根本，是义务教育公平的实质含义，也是义务教育公平的实体目标。^［2］教育公平还体现在，对弱势群体的补偿方面。对在教育中处于不利地位的受教育者采取补偿性教育措施，以补偿由于不利地位对其所造成的教育损失，如对于教育实践中现实的机会不平等和过程不平等进行补偿，还有通过教育系统对受教育者因财富、出身、社会地位、文化背景等因素所造成的差异进行补偿。

正如经济法的公平价值强调在可持续发展观的指导下，注重社会整体利益的公平，坚持以人为本、统筹城乡发展和区域发展一样，农村义务教育的普及程度、人均受教育年限、教育经费投入的比率以及区域教育的发展状况等是最能够体现一个社会全面、协调和可持续发展的程度，而且当前我国可持续发展观的重点和难点都在教育上。实现农村社会、经济的可持续发展目标，需要将重点投向农村义务教育。正如经济学家阿马蒂亚森认为，发展不能单纯理解为工业化或居民收入的增加，应是一个拓展自由的过程，而教育对于拓展人类自由、提高生活质量具有重大意义。教育发展尤其是基础教育的发展有利于消除贫困和贫富差距。使教育树立和实现科学发展观，是整个社会科学发展的前提，没有教育的科学发展，就没有人的科学发展，也就没有科学发展的社会，从而就不能体现以人为本、促进人的全面发展的社会发展终极目标。

二、农村义务教育公平价值实现存在的困境

目前，农村义务教育中仍存在诸多问题，尤其是经济法的公平价值理念在农村义务教育的实现过程中还存在困境：

1.城乡教育发展存在差距

城乡差距不仅表现在经济发展水平上，更加悬殊地表现在教育发展的水平上。就总体而言，农村学校的师资水平和教育设施的配置与城市学校根本无法相比。城市市民与农村村民在能获得的教育设施、教育质量和教育机会上极不平衡。目前，我国大多数城市基本普及九年制义务教育，部分城市已经着重于普及高中教育，许多大中城市正在向教育设施的标准化、现代化迈进，有些城市的中小学在软件、硬件上跟国外发达国家相差无几。而贫困地区的农村中小学维持最低水平的运转都相当困难。尽管农村税费改革改变了农村义务教育投入资金的来源渠道，由农民自己办教育转化为国家办教育，其投入的主要渠道是国家财政，但事实上，在广大的西部落后地区，上级财政用于农村义务教育的一般性转移支付被层层挪用现象普遍，甚至国家规定的教育收费进入财政专户后被平调、挪用，正常的教学开支难以得到及时的拨款也是屡见不鲜。西部以农业为主的县长期缺乏足够的财力，财政性教育经费基本上就是保证教职工的工资和学校日常支出，不少地方的经费处于勉强维持的状态。^［3］农村教育发展落后已经成为当前“三农”问题中比较突出的问题。

城乡间教育资源配置不公平。中国长期以来的城乡二元社会结构形成了一种以城市为主的价值取向，国家的物力、财力、优质的人力都投向了城市。这导致城乡教育资源在数量和质量上存在很大差异，同一地区校际之间义务教育投入差距较大。自20世纪五六十年代以来，我国的教育就选择了通过激烈竞争、筛选、淘汰，以培养少数“尖子”为目标的精英路线，层层设置重点学校。政府人为地对学校进行分等并区别对待是不合理的，“重点学校”政策更是教育不公平现象的又一体现。义务教育不公平，不仅会引起眼前的社会不公平，影响社会稳定，制约经济的发展；同时还会引起长期的代际复制。

2.区域教育发展不平衡

义务教育公平往往和教育资源的分配与享受密切关联。当前中国存在严重的教育资源配置不公平现象。从区域来看，财政义务教育投入在东、中、西部地区之间不均衡。区域间义务教育资源配置不公平，这表现在教育资源占有量的区域差异突出。现行的教育财政政策实行“分级管理、分级办学”的原则,在我国农村,由县办高中,乡镇办初中,村办小学。义务教育的财政责任下放到县、乡,中央政府义务教育投入的比例很少，由于我国区域间的经济发展本来就极不合理,因此，这在一定程度上更加拉大了区域间的义务教育资源配置的不平衡。

3.农村“留守儿童”的教育问题日益突出

农民的分化和流动是农村社会发展的反映，大量的农民从传统的农业生产中分离出来，从事二三产业的工作，这不仅为国家的工业化提供了大量的劳动力，也带动了农村经济的飞速发展。但是，农民的分化和流动也给农村社会带来了新的挑战，各种社会问题不断出现，农村“留守儿童”的教育问题成为农村义务教育中的突出问题。“留守儿童”是指父母双方或一方在外打工而被留在家乡、需要他人照顾的16岁以下的孩子，在学龄上一般反映为小学生和中学生。据中国人民大学人口研究所测算，托留在农村的“留守儿童”约为2290万人，主要分布在外出跨省人口较多的四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北等中西部地区。由于留守儿童占当前农村学生的比重较大，具有群体性和普遍性的特点，如果不重视留守儿童的教育问题，对整个农村教育和农村社会的全面、协调和可持续发展都将造成深远的消极影响。

由于父母和子女之间的亲情关系，家庭对青少年的社会化教育具有自然性，家庭教育通常寓于生活中，因而具有潜移默化的作用。由于城乡之间资源配置的不合理，经济发展的不平衡，农民的分化和流动集中投向城市，体现在年轻一代上，致使农村家庭中多是单亲或隔代共同生活，造成对青少年的教育不到位和缺失。学校作为青少年教育的正式机构，在青少年成长及社会化过程中所起的作用是其他社会群体无法替代的，学校教育环境的优劣和教育水平的高低，将直接影响到青少年能否健康成长和顺利完成学业。尤其是中国农村，由于家庭教育不到位，社区教育尚未发展成熟，留守儿童的健康成长在很大程度上仍然依赖于学校教育。但是，农村学校由于受到教育理念、自身条件等主客观因素的影响，还不能够承担起特殊的“留守儿童”群体的教育任务。再者，在有些山区农村，农民居住得都比较分散，村村相隔距离很远，交通又不方便，一个村小学的学生各个年级总共才二十几人，教师资源很少，一个教师要代好几门课，而且既当教师又当保姆，不仅要关心学生的学习，还要关心学生的生活，责任和压力很重；尽管如此，农村教师的待遇很低，与城市教师的待遇相差甚远。

三、实现农村义务教育公平价值理念的路径选择

目前，我国的学者还没有对经济法视野下的农村义务教育公平价值进行过多的研究，政府决策层也没有对农村义务教育经济法公平价值的实现以足够的重视。笔者认为，实现农村义务教育经济法公平价值理念可以从以下三个方面考虑：一是建立健全社会保障体系，转变思想观念，完善农村义务供给制度；二是完善农村义务教育管理体制与投资体制；三是加快制度建设，解决农村“留守儿童”的教育问题，实现农村义务教育经济法公平价值。

1. 建立健全社会保障体系，转变思想观念，完善农村义务供给制度

救助社会弱势群体，是政府应当承担的社会责任。然而，现实的情况是教育、医疗等由国家提供的公共服务和福利保障，对于大多数农民来说可望而不可及。因此，应当从中国当前的社会经济状况出发，动员全社会力量，稳定经费来源，扩大保障范围，提高保障水平，进一步完善最低生活保障制度，使各级政府加大财政投入，改变一切由国家或集体包办的保障体系，建立起以国家为主体，集体、个人和社会相结合的，多方面共同负担的社会保障体系。同时，在经费上，建立农村义务教育经费保障机制。在相应的义务教育财政拨款时，将农民工子女纳入财政预算，在教育附加费中拨出一定比例作为农民工子女的义务教育经费。在改革收费制度方面，建立完善对弱势群体的国家、社会资助体系。严格规制义务教育阶段转制类学校、民办学校的收费标准。建立弱势群体社会援助体系，可以通过吸收政府、企业、民间机构和个人的捐赠，设立救助基金，成立社会援助机构，向贫困地区、弱势群体提供教育援助，帮助他们完善一定年限的学业。要打破依然存在的国家对教育过多的包办和垄断，建立开放的教育体系，促进国内外资金向教育领域的流动，使教育成为全体人民共同的事业；应形成中央、省、地市各级政府按一定比例共同分担义务教育经费的制度，加大对贫困地区义务教育经费的转移力度，保障义务教育持续发展，实现社会分配公平和结果公平，追求社会实质正义。

2. 完善农村义务教育管理体制与投资体制

首先，政府应明确义务教育“责任人”的角色。义务教育，是纯公共产品，是政府向全体社会成员提供的平等的、无差别的共同服务。提供良好义务教育这一公共产品是政府的基本职能。离开了政府，教育公平无从谈起。同时，必须明确认识义务教育公平在构建社会主义和谐社会中的重要性。否则，教育投入越多，越是向“优势地区”和“优势群体”倾斜，越是会加剧不同群体和地区的教育不公，引起更多的社会不公，不利于社会的和谐发展。

其次，提升教育投入主体的重心，加大中央和省财政对农村义务教育的投入。根据义务教育的公共产品属性和我国实际情况，应进一步强化政府在义务教育经费负担方面的责任，把更多的公共资源配置在义务教育这一较低层面上，既要提高义务教育经费的比例，也要提高平均经费水平。应该加大中央和省级政府的财政投入，特别在贫困地区更要强调中央政府为主体的投入责任。

再次，发挥社会力量，进一步建立健全农村义务教育多元化的投入机制。义务教育的投入资金来源既可以通过行政手段获取，也可以通过市场的途径来获得。一方面政府可以采用贴息、专项补助等形式，鼓励社会资金向农村流动，兴办农村义务教育，参加与农村义务教育相关的基础设施建设，这可以在较短的时间内迅速改变农村义务教育落后的现状；另一方面，可以在全国发行教育彩票，吸引和集中社会闲散资金投入到广大的农村地区，特别是广大西部农村的义务教育事业中，这可以在一定程度上改善西部地区农村义务教育办学条件，缩短东西部之间的差距，实现东中西部在农村义务教育方面的的全面协调和可持续发展。

3.加快制度建设，解决农村“留守儿童”的教育问题

农村“留守儿童”的教育问题，是制约当前农村义务教育向深度发展的瓶颈。这个问题若能得到妥善解决，将会给农村义务教育的发展注入新的血液，能促进农村义务教育蓬勃发展。首先，要加快户籍制度改革，逐步消除城乡差距。改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍管理制度，而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，保障劳动力的合理流动，使流入城市的农民享有与城市市民平等的权利和社会权益；同时，要逐步实现以户籍制度改革为中心，拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，彻底打破维系多年的城乡二元经济体制，引导农村富裕农民在城乡间的有序流动。其次，应逐步建立并完善社会工作制度，设置相对独立于政府的帮助机构，从另一个角度来帮助弱势群体，在帮助留守儿童问题上，政府部门应充分发挥引导作用，在帮助农村留守儿童的同时，对进程务工的农村家长进行引导和教育，强化农民工家长的家庭家庭教育观念，让他们学会与孩子沟通、交流以及教育孩子的正确方式，发挥家长对孩子的独特的教育功能。当政府对处于强势方的城市基础教育倾斜了过多的投入后，应该从社会整体利益出发，对农村义务教育给予更多的制度供给，从财力、物力和人力上进行更多的输入，实现城乡协调发展，达到代际内公平和代际间公平，促进整个社会的健康有序发展。

4.加强政府宏观调控力度，贯彻农村义务教育公平原则

首先，政府应树立牢固的教育公平的理念。教育公平理念是实践教育公平的内在动力，是制定教育政策的准则。要将中国这样一个人口大国建成人力资源强国，确保义务教育的公平是首要任务，政府在政策制定时要公平对待每一个个体的平等受教育权。

其次，中央政府作为资源配置的主体，应遵循公平原则，加强对义务教育的宏观调控力度。对教育资源在全国范围内进行统筹规划、合理配置。通过法律等形式确定公共教育支出在义务教育的总量和比例。为防止教育资源配置在地区和城乡间的差距扩大而引起教育不公，应制定优惠政策加大对中西部地区、农村地区义务教育的支持力度，在财政拨款上予以倾斜。另外，鼓励东部发达地区对口支援中西部贫困地区，以促进义务教育公平的实现。

再次，实施义务教育补偿制度。所谓义务教育补偿是指国家或社会为保障处境不利儿童接受教育，采取的各种补偿措施或行动的总称。义务教育补偿倡导了一种积极的义务教育均衡发展的策略。它是个人的权利和国家的强制义务相结合，是一种新的发展观和效益观，是社会整体利益最大化的合理选择。义务教育补偿是教育公正的现实要求，也是社会文明和教育进步的必然要求。

四、结束语

当前，我国实现经济法教育公平价值，须立足于社会主义初级阶段的基本国情，不能脱离当时当地的经济条件和教育基础。初级阶段教育公平的首要内容是保障公民基本受教育权利的实现。要坚持以历史的和发展的观点看待教育公平问题。农村义务教育的健康发展影响着我国广大农村经济社会的全面协调发展，而实现农村义务教育公平价值，更能够有效解决当前农村基础教育存在的诸多问题。□

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责任编辑：钱国华