金融危机中的广东转型困境

周如清

和平年代本来相得益彰的“腾笼换鸟”和“统筹兼顾”，危急关头却变成了两难矛盾。

饱受非议的广东省委书记汪洋提出的珠三角产业“腾笼换鸟”政策近日峰回路转，得到了中国最高领导人的首肯。

据中央电视台报道，中共中央总书记、国家主席胡锦涛3月7日在会晤广东省人大代表团时指出，现时国际金融危机在带来严峻挑战的同时，也带来加快发展方式转变和结构调整的机遇，带来发挥自身优势、消除发展瓶颈的机遇，带来立足新起点、形成新优势的机遇。“我们一定要坚定信心，以时不我待的精神，坚持一切从实际出发，创造性地贯彻落实中央决策部署”，在应对危机的过程中提高发展水准，为今后更长时期又好又快发展打下基础。

胡锦涛的此番讲话明显令汪洋感到温暖。作为新科中央政治局委员，自2007年年底主政广东之后不久，汪洋便提出珠三角产业要“腾笼换鸟”和“双转移”。在全球经济危机的背景下，汪洋的这一政策令广大中小企业雪上加霜，民工失业加剧，引起普遍批评。国务院总理温家宝甚至两度南下广东，指示广东省当局要扶持中小企业。

但汪洋却强调：“（腾笼换鸟）不干出成效，誓不罢休，要有不为各种非议所动，不受各种干扰影响的勇气。”

在3月7日胡锦涛讲话之后，汪洋表示，“今天是一个值得广东代表团及广东全省人民十分高兴和激动的日子”；又指胡锦涛的讲话“令我们倍感温暖，深受鼓舞！”

“腾笼换鸟”出台的前生今世

所谓“腾笼换鸟”和“双转移”，就是指产业和劳力的转移，将珠三角传统的低效、高污染的制造业，转移到粤北或内陆省份，再引入高技术、高附加值的行业及高质素工人。

事实上，广东的这一战略早在2005年张德江任省委书记时便已提出。当年3月，广东省政府下发了《关于广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》。但3年来施行的效果并不明显。

“产业转移很考验政府智慧，这项工作过去几年进展不大的主要原因，是产业转移触及很多地方政府的既有利益，来自企业方面的压力也比较大，各方都习惯了低端化生存，有了路径依赖。现在时机成熟了，或者说是到了不得不加快推进的时候了。”广东省经贸委工业处的一位官员对媒体记者表示。该处是广东省产业转移的具体一线协调机构。

改革开放以来，广东为全国的经济发展作出了巨大贡献。布满珠三角的劳动密集型企业，为全国五分之一的农民工提供了饭碗，为全国的社会稳定做出了历史性贡献。就在汪洋接棒这年，广东GDP突破3万亿元，经济总量超过台湾，占整个中国大陆的八分之一，财政总收入占全国的七分之一。

但与此同时，广东也碰到了发展的瓶颈。与同跑道的竞争者——江苏、浙江、山东、上海等沿海省市相比，广东的人均GDP增速排在最后一位，居民收入增幅亦低于全国平均水平。

一个屡被提及的事实是，受制于业已耗尽的土地、电力等资源及难以为继的环境承载力，近年来陆续有大企业从广东外迁，世界500强企业到中国发展的落脚点也鲜有选择珠三角，而是更偏向于选择长三角。广东的竞争力早已不复往昔。

特别是2007年下半年以来，人民币持续升值、原材料价格上涨、工资成本上升、新劳动法出台等因素极大地影响了珠三角这个传统的制造业基地。

“以上这些因素促使各方达成了难得的妥协和一致，特别是汪洋书记来了之后，提出了再次解放思想的口号，让大家的目光宽阔了很多，不再守着自己的利益不放。”上述广东省经贸委工业处的官员说。

2008年5月26日，在汪洋主政半年后，广东省政府颁发了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》及八个配套文件——即“腾笼换鸟”政策，对当前最紧急的珠三角产业转移问题作出回应。

文件对九大传统劳动密集型及资源依赖型行业的73类产品制造商下达“逐客令”，“鼓励”其生产环节从珠三角转移至粤东西两翼和粤北山区的产业工业园中。同时，要求将600万农村劳动力经过免费培训后，输入至珠三角先进制造业及服务业。广东省政府还拟定了一份禁止粤东西两翼和粤北山区承接的产业清单，主要涉及高污染、高能耗及带动功能极弱的产业。

尽管《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》的主文件对上述产业用了“鼓励转出”的字样，但在八份配套文件中，广东省却将各地政府执行产业转移及承接转移的情况列入硬性政绩考核范围内。

文件为5年后的广东描绘了一幅美妙图景：即按照“政府引导、市场运作、优势互补、互利共赢”方针，着力优化区域产业布局，力争到2012年，珠三角地区功能水平显著提高、产业结构明显优化；东西两翼和粤北山区则形成一批布局合理、产业特色鲜明、集聚效应明显的产业转移集群；“推动我省产业竞争力位居全国前列”。

“我们希望它们（落后的企业）转移到广东的东西两翼和山区，由政策去引导，但是，我们也不反对他们走出广东、甚至走出国门，这是我们的基本态度。”汪洋直言不讳地指出，当年香港把劳动密集型企业转移到广东，现在轮到广东希望将它们转移。

向“浙江模式”靠拢

类似于“腾笼换鸟”的政治表态，在中国官方的话语中并不新鲜。此前的说法是，“从外延式增长向内涵式增长转变”，或者简称“增长方式转变”。实际上，自1988年以来，每逢中国经济处于谷底时，这种说法就会时常见诸报端。

中国媒体评论员胡贲说，分析过去10年来的中国政治文本，“腾笼换鸟”实际上有两个有所关联，但又不尽相同的含义。最早，“腾笼换鸟”出现于1998年之后的“经营城市”热潮之中，当时的说法是，居于城市核心地区的工厂、企事业单位、学校应该腾出自己的土地，为城市建设和房地产开发让路。

而目前这种“赶走低附加值企业，引进先进企业”的含义，最先是由主政浙江时期的习近平提出的。目前能查到的是，早在2005年，时任浙江省委书记的习近平就开始在浙江推行以“腾笼换鸟”为核心口号的所谓“八八战略”。但从2002年习近平调往浙江，到2007年入驻上海，浙江并没有在这条“腾笼换鸟”的路上走很远。

2008年6月，海外中国政情观察家艾仰桦在《习近平冒升之谜新解》一文中曾指出，“如果将习近平、李源潮和张德江，分别看成是浙江模式、江苏模式和广东模式的代表，那么，在十七大上习的地位比李高出一筹，对张也后来居上，就不仅是派系博弈、个人竞争的体现，而意味着发展模式的取舍”。文章的结论是：“浙江模式对中国未来的发展应当说具有方向性的意义”。

海外有评论指出，作为中央政治局委员的汪洋，无疑是清楚最高决策层这一取舍的。他到广东以后，也确实感到依赖出口、依赖外资的“广东模式”走入困境；而“浙江模式”，以发展私有民间经济为主，对外资依赖性较小；主要依靠区域内部或国内资金积累和转移，依托国内销售市场，对国外市场的依赖性也较小。这种模式在国际金融和经济动荡之际，显示了其较强的生命力。

实际上，汪洋主政重庆时也曾说过“腾笼换鸟”这个词，不过当时主要是特指重庆城市建设。到广东后不久，汪洋就安排去浙江“取经”，然后重提这个口号，遵循的是与习近平类似的思路，表明了向“浙江模式”靠拢的发展战略。

来自外界的质疑

但与习近平提“腾笼换鸟”情况不同的是，汪洋的“腾笼换鸟”是在全球经济危机的背景下提出的。中国学者和媒体质疑，汪洋的强硬立场迫使很多企业倒闭、农民工失业，造成“农民工返乡潮”，将包袱甩给其他省市。

广东省省长黄华华3月6日在全国两会期间的广东团省长记者会上说，国际金融危机对广东的企业，特别是一些劳动密集型中小企业的冲击比较大，去年整个广东（重点是珠三角）关闭、停产及外迁移的企业有4900多家，其中外商投资企业2400多家，比正常年份要多一些。

而去年年底，广东省中小企业局局长刘焕泉向访问广东的全国人大代表汇报时却透露，去年前三季度停产、歇业、关闭和外迁的企业7148家，但到了去年10月，各项经济指标急转直下，这个数字也增至15661家，一个月就翻了一倍。

全年4900多家与10个月15661家企业差距甚远，各界开始质疑官方数据的准确性和可信度。

对于官方是否有压低数据的可能，中山大学港澳珠三角研究中心退休教授郑天祥在媒体采访时指出，若倒闭数字报多了，官员就会有更大（改善状况的）压力。

在这种情况下，汪洋推行的战略备受质疑，批评汪洋是“利润挂帅”，“不顾在广东2000万左右农民工死活”的声音一浪高过一浪。有学者将企业倒闭潮更归结为汪洋政策失误，说“金融风暴的客观因素固然重要，但政府的导向更值得注意”。

2008年11月12日至13日，在湛江专题调研时，汪洋指出，倒闭的中小企业是“落后的生产力，被市场所淘汰”。他认为，面对经济困难，关键要有信心，政府不能挽救落后生产力。

汪洋进一步指出，改革开放30年来，经济发展因受利于市场经济而有了快速的发展；如今，也必须面对市场周期性波动带来的痛苦。“今天不积极调整产业结构，明天就会被产业结构所调整。现在我们正经历着这种调整。”

第二天，2008年11月14日，国务院总理温家宝再次来到广东，到深圳、佛山和受冲击最大的东莞视察。视察中，温家宝明确要求“加大对中小企业的支持力度”。

而在2008年11月20日的广东经济特区工作会议上，汪洋依旧坚持说：“广东改革开放30年，走的是自己的路”，现在仍然是这样，应秉持“敢为天下先”、“允许改革失败，不允许不改革”的精神，“走我们自己的路”。

2008年11月25日，广州《羊城晚报》要闻版发表记者邓琼的《奇石方寸间，看改革“突围”》文章，文章专设小标题“三来一补功不可没”，细致介绍了当时在广东讲篆刻与介绍新著《突围》的原中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清对“落后的生产能力”“三来一补式”企业的好评：“1978年，‘三来一补式工厂最早在广东的珠江三角洲涌现……但是‘资本家又来搞剥削的非议也同时出现，为此，时任国家外资管理局局长的李岚清到广东来考察。他发现，文革末期广东农民平均年收入才77.4元人民币，而香港新界农民达到了1.3万多港元！这种巨大落差使得‘逃港潮屡禁不止，现在有人来办工厂，农民在家门口挣钱，为什么不能做呢？于是他鼓励当地干部：把公章挂在裤腰带上，和企业家商量好了就办厂干起来！”

有分析认为，通过讲篆刻与介绍新著《突围》，李岚清巧妙地强调了“落后的生产力”对广东发展的重要历史作用和现实意义，广东应该从重视救助传统企业寻找危机突围口。

形势比人强

2009年2月3日，汪洋在广东省委理论学习中心组研讨会上再次强调，“腾笼换鸟”“不干出成效，誓不罢休，要有不为各种非议所动，不受各种干扰影响的勇气”。

但到了2月11日，汪洋在广东省政协会议代表座谈会上却说，广东并没有强制实施“腾笼换鸟”双转移政策，只是用低成本等因素“利诱”企业搬迁，是尊重企业意愿的。“腾笼换鸟不是要把笼子里的鸟都腾走，傻瓜也不会这样做。”

对于汪洋的这种变化，海外有评论认为，很多人说汪洋变了，但其实汪洋没变，变的是形势，形势比人强。

席卷全球的金融危机成了这重重阻力最大的背景，它让珠三角企业举步维艰，农民工就业困难重重，庞大的失业潮迫使温家宝站出来表态“该扶的就要扶”，在中央政府改变主基调的情况下，广东致力推动“腾笼换鸟”已变得有点不切实际。

与此同时，2008年年底，在中央的运作下，商务部财务司司长李荣灿和商务部公平贸易局副局长顾春芳分别挂任广州市委常委、副市长和东莞市副市长。对于商务部此次派员到地方挂任副市长，广州市委组织部一位副部长透露，他们的任务非常直接——“对外贸情况监督摸底”。

同样在12月，汪洋在《人民日报》上撰文推销其“腾笼换鸟”政策之后不到半个月，《人民日报》的基调突然变向，12月25日在其“经济时评”栏目发表题为“扩大就业须善待中小企业”的文章。该文指出，一些地方在“腾笼换鸟”过程中，显得有些急躁，中小企业生存空间被大大压缩，这直接影响农民工的收入，随之波及农村消费市场。

对“腾笼换鸟”政策有疑虑的，除了陷入困境的中小企业主外，还有广东很多市镇官员。中央要“加大对中小企业的支持力度”，允许最低工资标准暂不上调，习惯了向低端产业要税收的珠三角地方官员，担心“双转移”后会造成当地“产业空心化”，或明或暗抵制这一做法。

甚至就连广东省省长黄华华也对“腾笼换鸟”有所担心。2009年元旦前，黄华华以“江河日下”来形容广东的财政收入，说2008年最后4个月，广东省财政每月都出现负增长，而且一个月比一个月下降得快。他预计，2009年广东的外贸增长率为零。

黄华华透露，2008年7月他在全国省市长会议上大声疾呼，“加工贸易转型长远来说是对的，但这有个过程，升级起码要3至5年，千万不能急转弯”，他坦言，说完后忐忑不安，“但不说就是对不起广东人民，更对不起中央”。黄华华的说法却当场令温家宝共鸣，说“广东的经济掉下了谁也补不上”。

而另一方面，在2008年12月10日结束的中央经济工作会议上，汪洋的看法也得到很多与会者的赞同。“加快发展方式转变和结构调整”和“决不能盲目去救落后的生产能力”，引起中央到地方许多主管的共鸣，成为面对金融海啸的应对之道。

在2008年12月24日召开的广东省第一批学习实践活动转入分析检查阶段工作会议上，汪洋强调，要坚决避免把“保持经济平稳较快增长”与“促进提高自主创新能力、促进传统产业转型升级、促进建设现代产业体系”对立起来，更不能为了保速度而把本已淘汰的落后产能再重新扶持上马，饮鸩止渴。

2009年1月初，广东省地税部门明确了扶持中小企业发展的8条税收优惠政策。据初步估算，这些政策2009年将减免广东企业税收30亿元。

1月29日，广东省政府出台了《关于促进中小企业平稳健康发展的意见》，从缓解融资难、加大财税支持、推动产业转型升级、改善服务和加强组织领导等5个方面提出了23项针对性和可操作性强的措施，帮助中小企业度过当前困难时期。

“科学发展观”的两难困境

香港评论员王楠分析认为，这种局面反映了中国落实科学发展观的两难处境。

按照中共大力提倡的科学发展观，汪洋的确没有错，社会要进步，经济要升级，长痛不如短痛，这是汪洋必须下的决心。如果广东的任务就是解决中西部省份农民工的就业问题，那汪洋大可不必大动干戈，放活中小企业融资渠道就是了。但显然中央不会仅用此考量广东，作为改革的标兵，广东必须始终走在全国前列，时下就是当好科学发展的排头兵，就是要尽快地实现经济社会发展方式的转型。这是汪洋到广东的主要任务。

而金融危机下，广东中小企业的生存环境一泄千里，关的关，停的停，那么多外省的农民工都呆在广东等饭吃，广东也受不了，至今没有大的乱象，不能不说汪洋调度有方。而那些输送农民工的省份，其实根本不希望农民工回省，那么多青壮劳动力，回去就业是个大问题，治安也是个大问题。

这些中西部省份，当然不会急广东之所急。广东在这个问题上不急了，那才是他们的麻烦。而汪洋的难题只有尽快通过产业升级来甩包袱，通过经济转型来解决。

明白了汪洋的处境，温家宝之急也就简单明了了。汪洋眼里的包袱，正事关总理眼里的稳定。作为一国总理，在金融危机面前，肯定不希望广东这个解决就业的大省，突然甩开大批低素质就业人口向高科技的道路上跑得太快，于是要求广东“统筹兼顾”，搞好中小企业，而这也是科学发展的核心要求之一。一个是以发展促稳定，一个是以稳定促发展，的确谁都没错。

和平年代本来相得益彰的“腾笼换鸟”和“统筹兼顾”，危急关头却变成了两难矛盾。金融危机，也是科学发展的试金石。广东与中央两层决策者其实都是根据科学发展观做出的选择。

王楠最后指出，其实科学发展观又何止两难。危机压顶之下，科学发展观需要的，未必是应对金融危机需要的。科学发展观要保护的，也未必是利益集团想要留住的。科学发展预示的，更未必是现实所应当努力的。