官员财产申报渐行渐近

斯　通

对既得利益集团的威胁，才是官员财产申报制度实施的最大阻力所在。

在今年全国“两会”上，官员财产申报问题再次成为公众瞩目的热点。据悉，中纪委等有关部门正在酝酿官员财产公示的有关规定，官员财产申报制度试点或有望在全国范围内扩大。

此前，官员财产公示制度去年在中国北疆小城阿勒泰和浙江慈溪开展试点，并引起中央高层的关注。中纪委副书记、监察部部长马今年初曾对媒体表示，中纪委正在关注阿勒泰的试点。2月28日，国务院总理温家宝做客中国政府网，同样积极评价官员财产公示尝试，并称正在积极准备这项工作。

不过，中纪委的最新表态也显示，官方推进暂时还停留在“研究和论证”阶段，并无明确的时间表。在3月9日全国人大常委会委员长吴邦国所做的工作报告中，社会保险法等诸多法律被列入今年的人大立法规划，而官员财产申报法与往年一样，依然不见踪影。

阿勒泰实验

中国现行的官员财产申报制度，主要源于两个文件——1995年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关（处）级以上领导干部收入申报的规定》；2001年6月，中纪委、中组部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（施行）》。

但实践中却鲜有实效。在近年来不断增加的腐败案件中，没有哪位贪官是因两个规定的实施而暴露成百上千万元的家产，更未因此翻身落马。

分析指出，仅有9个条款的“收入申报规定”至少存在以下缺陷。首先，财产申报的范围过窄，只限于申报主体个人的工资、奖金、津贴、补贴和劳务所得等部分收入，而非全部收入，更非财产状况。其次，没有设置初任和离任申报，无法计算官员财产在任职期间的增量及财产来源的合法性，也导致部分离退休官员逃避对其可能的“财产黑数”的监控。

此外，由各单位组织人事部门负责接收本单位申报人的收入申报，并报送上级组织人事部门备案，纪检监察部门并不受理申报，申报内容只供相关领导参考，并不向社会公示。而最重要的是，现有规定只是党政规章，没有上升到法律层面，缺乏权威性和应有的刚性。

2008年5月，新疆阿勒泰地区纪检部门出台《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，宣布自今年1月1日起实施官员财产申报公示制度。新年伊始，其在官方网站公布了新任命的55名正科和副县级官员的申报材料；2月17日，公布1054名官员的财产申报，其中县处级官员申报率为98.97％，科级干部申报率为100％。该消息迅即在全国引发震动。

与旧有规定相比，阿勒泰实验的最大区别在于，首次明确要求将官员申报的财产公之于众，让民众参与监督。这被视为是打破中国反腐僵局、推进政治体制改革的一项“破冰之举”。

阿勒泰并将申报范围从“收入”延伸至“财产”，包括申报人本人及近亲接受与申报人行使职权有关系的单位和个人以各种名目赠送的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证和贵重礼品；婚丧嫁娶、各类节假日、子女升学、乔迁、工作变动等各种名义所获收入；单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及资金来源等等。考虑到部分官员在退休后接受“权力期权”带来的“收入和财产”，还将财产申报制度延续到官员退休后3年期满为止。对于申报对象在财产申报过程中瞒报、虚报，情节恶劣的，将按《中共纪律处分条例》有关规定从重、加重处分，构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任。

据报道，阿勒泰试行官员财产申报公示制度收到了良好的效果，对官员的威慑作用已初步显现。在规定发布后近半年的时间内，当地纪委就收到申报对象上缴款物价值76万多元，其中单笔数额最大上缴款10万多元，单笔财物价值最大的为26万元。

然而，阿勒泰的做法依旧不完善且不透明。例如，上千名官员没有一人申报收礼，明显不符合中国官场的实情。官方仅公示申报人的收入和收礼情况，而汽车、住房等动产、不动产，购买股票、证券等理财产品，由遗产、赠与等形式获得的财产，债权债务以及个人银行存款等7项内容，被列为秘密申报范畴不予公开。在得到舆论鼓励和支持的同时，这种“准财产公示制”亦被批为“作秀”和“史上最山寨的官员财产申报制”。

20年立法难产

3月8日，全国人大代表、中纪委副书记何勇表示，中纪委正在研究和论证官员财产公示制度，想办法制定有关条例或规定，阿勒泰的试点经验将是重要参考。而与官方缓慢推进相似，相关立法也可谓阻力重重。

今年全国“两会”上，全国人大代表、重庆律师协会副会长韩德云再次提交了“公务员财产申报法”的议案，这是他第四次提交该议案。其实，早在1989年全国人大会议上，就有代表提出了财产申报法的立法建议。1994年，全国人大常委会曾将财产申报法正式列入五年立法规划。但其后十数年却未见出台，而且甚至在立法规划中消失。

2005年的《公务员法》并未明确规定官员财产申报制度；2007年颁布实施的《政府信息公开条例》里，其中一条规定——“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。

法律专家表示，由于未建立法律意义上的财产申报制度，公务员财产来源不明很难查处。1988年全国人大常委会出台《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》，首次规定巨额财产来源不明罪，1997年刑法第395条继续明确了此罪，去年12月刑法修正案还将此罪的最高刑期从5年增至10年。但这导致“重罪轻罚”和“放生贪官”的质疑，且多数是以贪污、贿赂等其他罪名立案后附带查处的，单独以巨额财产来源不明定罪的案件极少。未来此罪的法律命运，最终要走上“以贪污论”的消亡之路，而这正有赖于以财产申报制度等健全完善的反腐防腐体系为前提。

建立财产申报制度的时机是否成熟，一直存有争议。去年1月31日，全国人大内务条法委员会称，“目前制定这一法律的时机尚不成熟”，其认为财产申报立法难在登记实名制未推行、技术手段尚不成熟、公开与隐私界限不清。

专家分析，隐私权不是理由。即便普通公民，在征税、反恐、反洗钱等方面，也需配合有关部门对其个人收支情况的了解。官员作为掌握公权力的一个特殊群体，在隐私权与公众知情权相冲突时，个人隐私权应当作出适当的牺牲和让步。

制度性障碍则确实存在。2006年中国颁布《反洗钱法》，要求境内金融机构“建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务”，这是实施财产申报制度的基础。但中国对于国际组织所建议的“非金融机构的金融活动”，并未纳入反洗钱调整对象。实施反洗钱还存在包括身份识别和实名制问题、金融档案制度的建立等技术性障碍。

上述分析指，财产的流动、个人收支情况纷繁复杂，要掌握每个人的所有收支情况根本不可能。中国需要通过建立举报制度和其他民主制度，了解公务人员的财产收支情况，为打击贪污贿赂、巨额财产来源不明、洗钱等犯罪活动提供证据。

近日，韩德云表示，有迹象表明，中国公民财产申报制度已经渐行渐近，“包括国家领导人在这个问题上的表态，整个社会舆论的呼吁，还有极少数个别地区试行的一些做法”。

既得利益集团是最大阻力

事实上，对既得利益集团的威胁，才是官员财产申报制实施的最大阻力所在。国家社科规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组的一项调查显示，93％的调查对象认为，实行官员财产申报制的阻力主要来自于权力的拥有者和腐败的受益者。对于一些尚未暴露的腐败官员来说，支持这项制度无异于“搬起石头砸自己的脚”。

对于阿勒泰的“破冰之举”，官民反应也截然不同。一项网络调查显示，在参与调查的68382人中，支持阿勒泰做法的网民占到了93.4％，还有90.3％的民众认为，这项制度应广泛实行。另一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员进行的随机调查显示，七成受访官员反对财产申报制度。

2005年全国“两会”，全国人大代表、北京丰台区副区长闫傲霜表示，“官员财产不应该公布，官员也享有隐私权。”有观点认为，官员反对公示财产未必是担心泄露受法律保护的个人隐私，而更可能是担心暴露出法律所不允许的个人财富。

今年全国“两会”，媒体采访全国政协委员中共组某成员时，他甚至反问，“如果要公布（官员财产），为什么不公布老百姓财产？那些企业（民营企业）老板的利润为什么不向工人公布？”这位某省政协主席的话令人瞪目结舌。

尽管行政机关最高首长和党内纪律组织的高级官员都回应了官员财产申报法，但此次“两会”，多数人大代表和政协委员仍对此议题保持沉默。

去年全国“两会”期间，中央党校教授王贵秀曾披露，全国人大代表中有近70％“是来自行政和企事业单位的领导”，人大代表中“官员之多是世界罕见的”。今年，据官方媒体报道“一线工人和基层农民代表大幅增加”，分别比上届增加一倍以上和七成以上，“省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了1/3”。这一讲究技巧的报道乍看颇为喜人，但不谈整体基数、光报道增减比例，实则并无太多意义。

作为中国最高权力机关的全国人大，人大代表的构成直接关系人大决议的利益向背。显然，官员财产申报立法历经多年而难产，由此可窥见一斑。

此外，困难还在于，建立官员财产申报制度存在着一定的“政治、经济和社会风险”。特别是目前中国社会收入差距很大的情况下，可能会引起一些社会震荡；而且官员的财产一旦曝光，只要说不清楚，就会存在“原罪”的问题，无论如何无法回避。

可以预见，除非中国高层拥有足够的决心并能亲身示范以带动，否则，官员财产申报制 “阳光法案”，这一已为世界多数国家或地区借鉴，成为极具约束力的反腐机制，在中国势必还将遭遇来自官场的强大阻力，其前途着实难卜。

18世纪起源于瑞典，1883年被英国议会采用后，便逐渐风行于各发达国家，东亚各国在完成现代化转型后，也多予仿效。目前，财产申报制度已在全球90多个国家和地区实施。

财产申报制之所以能在各国成为通行制度，除了因为反对者提不出体面的反对理由，更因为它的确是一种高效而低成本的廉政机制——与其他反腐制度相比，它有效地借助了官员的自我约束和知情者与公众的舆论约束，可以大大节省政府为廉政而建立庞大的监督、调查和执行机构所带来的高额行政费用。

1978年，美国政府颁布《政府官员行为道德法》，1989年，修订为《道德改革法》。这是美国财产申报制度的蓝本。

依据规定，总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前公布自己及配偶或受抚养子女的财产状况，上任后还须按月申报。财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。

必须公之于众的财产包括：申报人在一定的范围内获取的收益，签订的受益协议，接受的馈赠、款待和谢礼，以及个人的债权债务、买卖交易、社会兼职等。如上年度所获价值超过100美元的红利、利息、租金和资本利润，以及从事贸易、商业、投资或产品收益获得的超过1000美元的资产利益；上年度从任何人处获得累计100美元以上的谢礼，除亲属外的任何方面累计价值达250美元以上的食宿、交通运输或款待方面的馈赠，以及除此之外累计价值达100美元以上的馈赠等。

对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各单位可对当事人直接进行处罚。司法部也可对当事人提出民事诉讼，法院将酌情判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，司法部可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。

道德署负责监管财产申报。该实权机构由总统直接领导，向总统和国会汇报工作。其主要职责是管理政府各级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。

1989年，美国众议院议长詹姆士·赖特提出辞职。有关部门发现他曾经69次违反国会对议员财产收入的法规。他曾超规定赚取讲课费，他的妻子贝蒂则曾超额收取别人赠送的礼品等。赖特成为过去200年来美国第一位因此被迫辞职的众议院议长。

2003年，美国参议院公布了国会500多名参议员的财产申报，结果表明参议院里净是百万富翁。参议员希拉里·克林顿公布了她的资产明细清单：出书赚了115万美元，丈夫克林顿一年演讲收入950万美元。其中单次演讲收入最多的一回是2002年11月在日本的演讲，达40万美元。

2005年，美国俄亥俄州州长塔夫脱因为5000多美元礼物未申报，包括球赛门票、飞机票、没有付费的宴会而被起诉。

各国和地区财产申报制概览

瑞典：实行最早

1766年瑞典公民就有权查阅官员直至首相的财产与纳税状况，1776年瑞典开放政府记录，供民众查询。

英国：立法最早

1883年英国议会通过了《净化选举防止腐败法》。这是世界上第一部有关财产申报的法律。

美国：制度典范

韩国

1981年，全斗焕政府制定《公职人员伦理法》，首次出台公职人员财产登记政策。但登记结果不公开，实际摆脱了国民监督。

1993年金泳三上台后，公布自己及家人的财产情况，开始强推公职人员财产公示制和金融实名制，规定自总统以下3.4万人必须申报财产、1670名高官必须公布财产。由此掀起一场廉政风暴，导致众多官员被迫辞职和受到惩处，前总统全斗焕、卢泰愚因贪污获刑。

2008年4月，韩国政府公务员伦理委员会公布的一份报告显示，包括总统李明博在内的103名政府高级官员平均资产达22.8亿韩元（约合230万美元）。其中，李明博以354.7亿韩元（3560万美元）的资产高居榜首。该资产数额包括政府高官及其配偶共同拥有的现金和不动产总额。

墨西哥

上世纪七八十年代实施的《财产申报法》规定，在政府机构工作的从科长到总统的各级官员，都要定期主动进行家庭财产申报，对易于产生腐败的海关、移民、税务、工程项目管理人员等，也要进行登记。

2002年6月10日通过《信息公开法》，规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收入状况，以杜绝腐败现象。政府开通网站，供公务员公开申报。《信息公开法》通过后的第7天，因未能及时申报财产，约１万名公务员受到停薪停职15天的处罚，朝野震动。

印度

2007年建立了公务人员财产申报制度，当年5月16日总理辛格公布了个人财产情况。

中国香港

自2002年7月实行官员利益申报制度以来，特区政府每年都公布政府高官的私产，由政务司专门负责登记并供公众查阅。

2002年8月，前特首董建华申报的资料显示，在过去的10个月中，他收到的礼物已超过200件，平均每3天就收到两份礼物，种类由食物、家居清洁用品到娱乐用品应有尽有。在董申报的清单中，连一包花生也不放过。

2003年，前财政司司长梁锦松因在购车过程中未能及时进行利益申报而遭受公众质疑，最终被迫辞职。

2007年7月1日，新一届特区政府班子正式就任时，香港《紫荆》杂志对港府高官的私有财产来了个“大起底”，揭示“楼王”劳工及福利局局长张建宗坐拥9套房产，而特首曾荫权只剩一宅出租。可见，香港官员利益申报制度之严格、全面、公开。

中国台湾

要求财产公布项目至少包括房屋﹑土地﹑证券﹑储蓄，台湾军人亦应比照办理。

其他实施财产申报制度的国家

包括阿根廷、泰国、新加坡、俄罗斯、尼日利亚等。