我国廉政制度建设的缺陷及其矫治

摘要:当前,以贯彻落实科学发展观为主要内容的教育活动正在全党范围内展开,而执政党要真正落实贯彻好科学发展观,需要从根本上搞好各级党组织廉政建设,这就需要从体制、机制上去研究我国廉政制度存在的缺陷,找到矫治的根本办法,从源头铲除腐败存在的土壤。

关键词:廉政制度;缺陷;矫治

中图分类号:D262文献标识码:A文章编号:1009-8631(2009)12-0022-02

首先我们来看一看原黑龙江省绥化市市委书记马德卖官受贿案(即建国以来最大卖官案),价码不同说法,多的说到买官者人均向马德行贿近30万元,但即使是根据最后定案时确认的,人均也在6万元左右,一个正处级卖了30万元,一个正县长卖10万元,保住一个县副书记15万元,一个市委30万元。许宗衡卖官的价格:区的正职不低于1000万元;大集团正职不低于800万元;一般的局长在500万至600万元之间,诸如此类的案件不胜枚举。从经济学角度分析,我们把买官看作是一种投资,那么收益呢?可以想象的是在买到官职以后,势必要利用这个官职来获得收益,这里涉及的买官者几乎都可以看作是潜在的腐败者,这就形成了腐败生态系统。腐败生态系统究其原因归根到底是由于我国廉政制度存在缺陷。根据近年来中纪委全会报告和检察院的报告,我国目前腐败形式可以概括为多种,每种背后都有着深层的制度性原因。

一、我国廉政制度建设存在的缺陷

1、制度设计上的缺失。制度缺少系统思想,制度体系不规范。突出表现在三大制度规范体系即国家法律、党内法规、部门行业规章制度的规划存在“缺位、越位、不到位”问题。国家法律缺位,很多应该由国法规定下来的制度要靠党内法规和部门行业规章制度来“补位”,比如民主集中制,干部廉洁自律等等:党内法规越位,管了很多党纪不需管或不该管的事,比如我国的金融法规体系已经很完善,党员在金融方面的违纪问题不需要再在党纪处分处条例中特别作出规定;部门行业规章制度不到位,不少部门行业制度由其自行起草,缺乏参与和监督,难免带有部门意志和特殊利益色彩。

2、制度制定上的漏洞。既存在无法可依的问题,也存在失之于过宽的问题。

一是许多制度建设存在空白,一些基础性法律存在空白,如广大干部群众呼吁多年的《反腐败法》迟迟未出台;一些腐败现象的制裁和惩处缺乏应有的法律依据,法律手段也存在空白,如收入申报制度没有规定申报各类非劳务所得如接受捐赠等,从未有人因为收入申报而受到惩处。二是在一上些具体问题上廉与非廉界定不清。什么是腐败,什么是不腐败,应该有一个明确界限,这才便于识别腐败。现对贪污、受贿等腐败行为的界定大体明确,但对属于行业不正之风的腐败行为、领导干部公款消费、收受礼物行为的界定,招商引资的界限,都不够明确和清晰,打击起来显然缺乏依据,就难免出现领导干部自由裁量的问题。三是某些制度规定失之过宽。当前反腐败制度建设有一个量大的瓶颈,那就是“巨额财产来历不明”定罪过轻,30万元以上才予立案,且最高仅判5年,制度效果明显达不到设计目标。

3、制度创新上的滞后

著名历史学家钱穆在分析中国历史时指出,中国政治制度演绎的传统是,一个制度出了毛病,再定一个制度来防止它,于是有些却变成了病上加病。越来越繁密的制度积累,往往造成前后矛盾。制度创新远跟不上政治经济体制改革的步伐,很多情况下都是跟着赶,留下了一段“时间差”,而且反腐败的效率跟不上腐败的效率,可以说,腐败官员很多打的就是自己任期的短期化和廉政目标长期化的时间差。这一点体现在制度建设上更是突出。反腐败往往都是跟着立法赶、立法跟着改革中出现的问题赶。制度滞后的问题是制约我国制度建设的根本束缚。

4、激励机制上的扭曲

现行的制度结构和制度安排在激励机制上的严重扭曲成为腐败行为得以流行的一个重要原因。这种激励机制上的缺陷主要表现在以下几个方面:(1)公职人员工资性收入水平偏低以及收入分配中的平均主义等不利于调动他们的工作积极性;(2)各级政府预算行政经费拨款普遍留缺口和容许事业单位创收改善职工福利的政策以及长期以来形成的单位体制,导致众多单位利用自身的权力和资源逐利行为的猖獗;(3)寻租行为比起诚实劳动和直接的生产经营活动更容易发财致富导致寻租行为的盛行。

5、制度约束上的乏力

我国制度中对公职人员个人或群众行为所面临约束机制包括四个方面:一是公职人员特别是各级领导干部所面临的自律约束机制;二是由各种形式的监督所构成的责任约束机制;三是由各种法律法规和专门实施它们的反腐败机关构成制度的约束机制:四是由来自社会各方面的舆论所形成的舆论约束机制。这四种约束机制构成了防范和遏制腐败的四道屏障,他们的作用在转型期中国由于种种因素而受到削弱。从自律约束机制来看,道德内约作用有限,民主生活会质量不高。批评和自我批评作用发挥不够,领导干部廉洁自律不如人意。从责任约束机制来看,自上而下层层任命和监督的体制使得对上负责和对下负责相脱节;决策者、执行者和监督者的权力、责任不对称削弱了各种监督机关的监督力度;过于强调一把手的责任,削弱了一般公职人员的权能;由于缺乏制度化的参与渠道,来自群众监督的责任约束仍然是一种软约束。从制度约束机制来看,反腐败法制建设滞后,廉政制度建设重数量轻实效,反腐败机关的权能受到多方面的制约。从舆论约束机制来看,新闻舆论监督力度不够,民间舆论声音微弱,公职人员工作单位内部舆论约束作用有限。

6、制度落实上的疲软

制度落实上存在很大问题:一是制度宣传教育脱节。对制度的宣传教育往往是被动式的。形式不活,无法带动干部群众特别是领导干部主动学习贯彻的气氛:二是长期依靠权力落实制度。往往我们出台的各项制度落实的主体第一责任人都是领导干部,在制度的执行上也是靠领导讲话、领导指示、领导督导去落实。靠权力落实制度是跳出权力反腐圈子的根本障碍。三是责任追究不明不严。上有政策、下有对策,有利的就执行、不利的就变形,这是当前制度建设中最突出的问题。我们的制度之所以长期受这一痼疾的困扰,往往是因为违纪和惩处之间没有形成固定的因果锁链,出了问题找不到头,找到了头又下不了手。使搞腐败的风险和成本大大降低,促成了一些腐败分子铤而走险。四是制度内耗。出台一个新制度后常常要开展很长一段时期的清理。而且还要一个较长时期的适应期才能真正实施。

7、党内权力运行机制封闭对“一把手”监督无力。调查发现,在党内权力运行上,常委会、书记办公会权力过于集中,缺乏开放和民主。目前党内权力运行机制比较封闭,权力主要集中在党委,党委的权力往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,党内重大事项的决策,重大工作任务的部署,主要干部的任免、调动和处理,一般都是常委会或书记办公会研究决定,谈不上党代会决策,造成党内监督体制软弱无力。加之上级党组织对“一把手”重用轻管,赋权过重,关爱有加,教育不力,使“一把手”实际成为游离于党内监督之外的特殊群体,得不到有效监督。

二、反腐制度缺陷的矫治

1、建立健全以党内竞选制、普选制和差额选举为重点的党内民主选举制度。制定《党内选举条例》,规定候选人的提名程序和产生办法,强化对内权力授予过程的监督。积极推行差额选举,逐步扩大直接选举,从基层开始而逐步推行党内竞选制和普选制。

2、完善党务政务公开制度。对不涉及党和国家机密的党内活动,应通过适当方式对党员公开。

3、明确划分党内监督“三权”,建立健全党内分权制衡制度。将党的决策权、执行权从党委的权力框架中分离出来,分设党委会、执委会和纪委会,从根本上解决党内权力过分集中的问题。

4、建立各级纪检机关垂直管理、独立办案的制度。党的地方各级纪委直接受上级纪委的领导并对其负责;地方和部门纪委有权对同级党委成员的违法行为进行惩处。

5、一些学者认为,目前我国的反腐败工作,进入了制度反腐败阶段,但制度不成体系,已成为制约反腐败取得成效的突出问题。因此当前反腐败工作的当务之急,是建立健全反腐败制度体系,发现问题——弥补漏洞——再发现问题——再弥补漏洞,在不断纠错和创新中完善制度,是反腐倡廉取得实效的一个重要方法。既注意办腐败案件,又注重制度建设,既注意制度创新,又注重制度执行,当前主要任务:一是结合当前反腐的实际工作,今后应该加强建立健全防范性法律,如:国家公务员法、财产收入申报法、反贪贿赂法、公民举报法等。二是理顺收入分配制度和秩序,界定高收入行业及个人,加强对高收入者监管,适当提高公务员工资水平,烫平公务员的心理失衡,很多腐败现象究其原因主要是由于公务员贡献大,收入偏低,待遇不如其他行业和个人,存在清水衙门现象和互相攀比现象,造成心理失衡,因此,按职级适当提高公务员的工资水平势在必行。

6、不断创新党内监督和党外监督相结合的有效机制,要充分发挥群众监督的作用。建立健全反映社情民意的机制,进一步完善政务公开、事务公开制度,使群众监督经常化、制度化,要充分发挥人大的法律监督和政协的民主监督作用,认真听取各民主党派的意见和建议,畅通民主监督渠道,要发挥行政监察机关职能作用,大力加强廉政监察和效能监察,促使党政机关廉政、勤政建设。要重视和支持舆论监督,注重舆论监督的社会效果,以此推动和改进工作。通过强化各方面的监督,使党内监督与国家专门机关监督、民主党派监督、群众监督和舆论监督结合起来,形成监督的整体合力。

7、应强力推行官员财产申报制度

早在95年5月中央办公厅、国务院办公厅第一次明确提出对中国官员的收入实行申报,但近十多年过去了,这一制度并没得到很好的实行,为什么?阻力来自官员本身。对官员来讲,这项制度几乎完全是一项义务,看不到任何好处,从心理上有抵触完全是意料之中的事情。尤其在转型国家中,官员们都不习惯这一制度,不愿意露富,即使来源合法而且依法纳税的财产也不愿申报;怎么办?只有通过国家立法来强制推行,并且从高层开始率先垂范,下层各级官员仰望从之,总之作为反腐败制度建设中的重要一环,“官员家庭财产登记制度”是不可或缺的,这一课题的负责人王明高博士,在接受媒体采访时更是认为:“只要中国要前进、要发展,那么不管遇到多大阻力,这一制度都会在中国实施”。

作者简介:肖晓明(1966-),男,贵州榕江人,中共黔东南州委党校讲师,北京师范大学博士。主要从事公共管理研究。