财产公示：反腐利器

章友德

温家宝总理曾在与网民的对话中说，为什么在应对金融危机这样重要的时候，群众却十分关注反腐败?我以为，经济发展、社会公平和政府廉洁是支撑一个社会稳定的三个顶梁柱。而在这三者当中，政府廉洁尤为重要。从预防和惩治腐败的实践要求看，推进包括财产申报在内的制度建设，必须要从巩固执政党的合法性地位，建设社会主义和谐社会的高度来加以认识。

阿勒泰的事件引起巨大反响

新疆阿勒泰注定要写进中国反腐败制度建设的历史中，2008年5月，阿勒泰纪检部门出台了《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》，宣布从2009年1月1日起，该地区将在全国率先实行官员财产申报公示制度。从2009年1月1日起，新疆阿勒泰地区县(处)级领导干部首次财产申报工作正式实施。首次公开的千余名官员财产申报，其中县(处)级干部申报率为98.97％，科级干部申报率为100％。阿勒泰官员财产申报，受到了各界的普遍关注，使这个地广人稀的边远地区成为舆论关注的焦点。有媒体称其是“尖刀刺向了腐败的心脏”。2009年初，中纪委副书记、监察部部长马馼对媒体表示，中纪委正在关注阿勒泰的试点。在2009年全国两会上，全国人大代表、中纪委副书记何勇再次表示，中纪委正在想办法制定官员财产公示的有关条例或者规定；新疆阿勒泰的试点经验，将是重要的参考。不过它只是一个地区，如果要在全国推进这件事情，肯定还有很多需要再完善的地方。

与发达国家精细的申报制度相比，阿勒泰推出的申报制度确实还只是初步的，公众所关心的许多问题仍然很不透明。例如，主要公示申报人的收入和收礼情况，而申报人的汽车、住房等动产、不动产，购买股票、证券等理财产品，由遗产继承、赠与等形式获得的财产，债权债务以及个人银行存款等内容，列为秘密申报范畴不予公开，同时，上千名官员没有一人申报收礼的情况，明显不符合实情。阿勒泰官员申报的不透明，招来舆论的如潮批评。一些痛恨腐败的人士将阿勒泰这次“吃螃蟹”行动批成“作秀”。尽管疑问不断，阿勒泰“阳光法案”的付诸实施仍被评价为中国有史以来首次将县(处)级官员的“家底”公布于众的尝试。

官员财产公示的今与昔

早在1987年，全国人大有关负责人就提出：“一些国家规定的公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”1988年我国起草了关于国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案；自1994年起，有关《财产收入申报法》就已列入全国人大常委会立法项目；1995年中办、国办印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；2001年6月中共中央颁布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，但上述“规定”距离全面建立官员财产公开制度仍有差距，需要进一步完善。在2005年的全国两会上，人大代表王全杰提出了《建立官员个人资产申报制度》议案，引起了广泛关注。2009年全国两会前，王全杰再次在博客上发表了“吁请十一届全国人大代表再提官员财产公示议案——给十一届全国人大代表的一封信”的文章。二十多年来，几乎每年的“两会”上都有代表、委员呼吁人大制定财产申报法。面对社会各界要求尽快制定官员财产申报与公开法律的要求，立法机关的回应是，“目前制定这一法律的时机尚不成熟”。但什么才是立法的成熟时机，并没有权威性的解释。

1995年以来实施的“县处级以上领导干部收入申报的规定”，其内容是只报个人收入，不报家庭财产；只报劳务收入，不报非劳务收入；只在内部向人事部门报告，不向社会公布。因此实施十多年来，并没有使中国的反腐败制度性建设迈出实质性的一步。如何让领导干部将自己及其配偶和子女的财产展示在阳光下，接受人民的有效监督，是从源头上预防腐败的重要内容。阿勒泰敢于走出这勇敢的第一步，并将公示内容由“收入”扩大为“财产”，被舆论称为“破冰之举”。但为什么这一创新制度实践首先从阿勒泰这个市场经济不发达的地区开始?这或许与这一地区的政治生态环境密切相关。“这里地方财力有限，相对而言权钱交易的腐败要少一些，多数领导干部的收入就是工资，所以我们这里不怕阳光，不怕公开财产。”

关于官员财产申报公开的立法迟迟未能推出，与许多因素密切相关，一份关于建立官员财产申报制度的调查表明：97％的官员对“官员财产申报”持反对意见，这或许是官员财产申报难以进入立法程序的主要原因。很多现实的问题，比如如何有效监督官员财产申报是否属实，官员合法财产如何界定等都没有得到有效的解决。我国与财产流动相关的登记制度和监管制度不完善，大量的财产流动处于不受监控的状态。而在国外，绝大多数交易都是通过信用卡完成，金融信用体系可以发挥监控作用，加之其相对完善的司法监督、新闻监督，基本可以达到对官员财产的掌握，但这正是我国反腐监督的软肋。

中国在1995年和2001年，先后发布了两份官员收入申报的相关规定，但制度设计上的先天不足，对于申报对象、申报范围界定过窄等种种先天缺陷，以及执行中的变形走样，加上缺乏后续审计、稽核等公正、独立、权威的制约措施，致使财产申报制度难以发挥应有作用，官员收入申报制度有名无实，成效甚微，即使广受关注的阿勒泰的“破冰”之旅，也由于秘密申报、有限申报、收礼零申报、财产申报成“合法财产申报”等问题受到严重的质疑。“现在的关键，是我们有没有破釜沉舟、排除阻力、真正推进反腐败进程的决心和魄力”。

人心所向众望所归

早在230多前，瑞典就制定了被称为“阳光法案”的“公职人员家庭财产申报制度”。1883年，英国议会通过了《净化选举，防止腐败法》，这是世界上第一部有关财产申报的法律。此后，美国等国都相继实施了财产申报制度。制定“公职人员财产申报公布法”，已经成为国际惯例，其中有经济发达国家，也有经济不发达国家。国外的申报制度除了初任申报、日常申报和离职申报，还坚持全部、真实、公开的原则。美国相关法律中，规定了严厉的处罚措施：对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各单位可对当事人直接进行处罚。

没有监督的权力，往往容易产生腐败，近年来，中国不断加大反腐力度。2008年各级纪检监察机关共立案128516件，133951人受到党纪政纪处分。尽管反腐力度不断加大，但反腐的形势却未见好转，如何提高反腐败的效果，“官员财产申报和公示”成为重要的制度安排。而实行官员财产申报制度，就要引进监督机制。2008年两会前夕，国家统计局原局长李成瑞、北大教授巩献田等一批退休官员和学者，给全国人大等提交建议，呼吁尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》。在2008年“两会”期间，一项网上调查显示，对于当前反腐倡廉工作，90.1％的人认为有必要实行领导干部财产公示制度。2008年5月1日，《政府信息公开条例》正式实施。该条例实施后，在一项关于“公众最希望政府公开的信息是什么”的调查中，有77.5％的人选择了“官员财产情况”。2009年全国两会召开前，由数百万网民总结出“六大期盼”，反腐倡廉名列其中。新华网与中国政府网针对两会联合推出的大型网络调查显示，“反腐倡廉”超过“应对金融危机”成为网友关注的最大热点话题。在2009年全国两会上，人大代表、重庆律师协会副会长韩德云第四次提交了“公务员财产申报法”议案。一系列议案和民意调查表明，进行反腐败的制度设计和安排，规范行政权的活动，将公权力的行使置于公众监督之下，已是民心所向，众望所归。我国的制度反腐败时机已经成熟。

官员财产申报是反腐败的核心环节。构建预防腐败体系是一项系统的工程，我国的财产申报制度应尽快从秘密申报发展到公开申报、从区域试点到全国推行，阿勒泰地区的实践只是我国走向全面公开官员财产制度的第一步。政府信息化建设的加快也为我们实现反腐败的制度建设创造了良好的条件。但关键还在于我们要有推动反腐败制度建设的紧迫感。只有实现政务公开等一系列改革，社会公众才可能积极有效地参与公共生活之中，才能对政府实施有效的监督。反腐倡廉的制度建设事关执政党的事业兴亡成败，事关民心所向。在我国建立官员财产公开制度，不仅是我国面对经济危机的应对之策，更是中国建设社会主义和谐社会，完善民主政治体制的需要，也是建立法治国家的必然要求。

一系列腐败个案表明，财产申报和公开等的制度缺失，容易诱发腐败分子的侥幸心理。只有把监督权真正地交给群众，腐败分子才无处藏身。要减少腐败，既要靠社会主义民主法律制度的建立与完善，也要靠市场经济体制的建立与完善。转变政府权力，充分发挥市场对生产要素的基础性配置作用，尊重公众知情权，保证公众的监督权，把官员的财产置于阳光下，公众才能对官员的行为进行有效监督，执政党才能真正做到取信于民，实现现代化的发展目标。从预防和惩治腐败的实践要求看，推进包括财产申报在内的制度建设，必须要从巩固执政党的合法性地位，建设社会主义和谐社会的高度来加以认识。

编辑：董晓葡