试论全球治理、亚欧会议及中欧合作间的相互关系

叶　江

摘要本文在考察全球治理的理论与实践基础上，分析全球治理与跨区域性合作机制——亚欧会议之间的互动关系，并从理论和实证两个层面审视全球治理视阈中亚欧会议对中欧关系的影响。本文认为：全球治理的理论与实践是相辅相成的，两者都是试图在全球化不断深入发展的进程中，从无序的国际体系中寻求某种秩序，而亚欧会议则是全球治理发展过程中的一个环节。同时，亚欧会议在参与全球治理的过程中对中欧合作产生重要的影响，其中包括促使中欧合作更多地强调多边协调，扫除中欧合作的意识形态障碍，促进中欧合作超越以“多极”制约“单极”的权力政治观念，以及推进中欧在公民社会领域中的合作，而这一切又对全球治理具有很大的正面影响。

关键词全球治理亚欧会议中欧合作

中图分类号：D80文献标识码：A文章编号：1005-4812(2009)03-0008-14

全球治理的理论和实践在后冷战时期勃然兴起，已逐渐地成为当今世界事务治理的新方式和建构世界秩序的新途径。全球治理的前提是国际体系或国际社会的结构在全球化的影响下发生了巨大的变化，因此，在全球治理框架中，国家虽然依然是国际体系中的主要行为体，但是却已不再为唯一的治理主体，国际政府间组织，国际非政府组织，以及各种跨国的社会运动都逐渐地成为有效的治理主体，其中区域性和跨区域性合作机制的作用日益明显。亚欧会议作为后冷战时期形成的跨区域合作机制与全球治理有着明显的联系和相互作用关系。为此，本文拟在考察全球治理的理论与实践基础上，分析全球治理与跨区域性合作机制——亚欧会议之间的互动关系，并从理论和实证两个层面审视全球治理视阈中亚欧会议对中欧关系的影响，力求从一个侧面说明全球治理的价值及其发展趋势。

一、全球治理的理论与实践

毋庸置疑，全球治理是后冷战时期形成的国际政治新理念。一般认为，德国前社会民主党国际主席、前总理勃兰于1992年发起成立的“全球治理委员会”(the Commission on GlobalGovernance)最先从实践的层面提出了“全球治理”的新理念。在理论层面，“全球治理”的理念是由美国著名的国际关系学者詹姆斯·N·罗西瑙在1992年出版的专著《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》中提出来的。罗西瑙指出：由于全球政治、经济乃至文化因为全球化的影响而出现前所未有的一体化和碎片化同时并存的现象，在这种大背景下，政治权威的位置发生重大的迁移，以国家为主体的政府治理由此而转向多层次的治理，其中非常重要的就是全球层面的治理。

实际上，全球治理的理论与实践是相辅相成的，两者都是试图在全球化不断深入发展的进程中，从无序的国际体系中寻求某种秩序，也就是寻求所谓的“无序中的有序”。毫无疑问。当代国际体系来自1648年在西欧形成的威斯特伐利亚国际体系，该体系的典型特征是无政府和非中心化，即国际体系中的主要行为体为主权国家，而在主权国家之上不存在更高的权威机构。以主权国家为主体的国际体系的这种无政府和非中心化特征决定了核心公共权威中心难以形成，以至于整个国际体系处于无序的状态。随着国际体系不断发展，尤其是随着当代全球化的发展，主权国家虽然继续保持着国际体系中主要行为体的地位，但是在能力和作用上却发生了很大的变化，即：一、国家针对全球性的事务显得太小，而针对某些重要的地方性的事务则又显得太大；二、在全球化的发展过程中非国家行为体在国际体系中的作用显得越来越强大，尽管国家依然为主要行为体，但是却需要与诸如国际政府间组织、国际非政府组织、跨国公司、社会公民运动等协调行动才能维护国家利益，应对全球性的挑战。在这样全球化国际环境中，全球治理就成为一种应对“无序”国际体系所产生的各种挑战的有效途径。

从理论的层面而言，全球治理的理念超越了传统政治学的一系列分析架构。首先，与传统政治学强调以国家为主体的政治制度及其统治能力不同，全球治理的理念在承认国家的政治制度与统治能力的同时，还更为注重国际政治中各种行为主体之间的互动，其次，全球治理的治理概念不但注意国际体系中各行为体之间的互动，而且把它们以及与之相关的各种机制之间的互动作为重要的考量来考察国际社会与治理行动的关系。最后，全球治理的理念超越了传统政治学所强调的国际政治中的合法性权力是由国家所垄断的认识，强调在当代的世界体系中，除各国政府以外，还有一些其它机构和组织也负责维持秩序，参加对经济和社会的调节。

由此，全球治理作为一种新的理论分析框架，将关注在全球化发展过程中形成的多元行为体相互作用，以及把一系列相关的全球层面跨国家政治过程放人一个相互连结的网络中来进行考察，并透过这样的理论化网络来进一步观察在全球经济、政治、环境、文化等政策议题中，各类行为体之间的互动关系与这些政策议程发展的情况。于是，全球治理理论所考察和分析的对象将不仅仅是当代国际体系中主要行为体国家以及国家之间的互动，而是包括国家在内的行使各种政策议程的多杂性行为体，如政府间和非政府组织、私人企业和社会运动等，它们合在一起构成国内和国际的某些政治、经济和社会方面的协调形式。这也就是说，全球治理理论强调国际关系行为体的多元陸和多样性，主张将多种组织、多个层次和决策部门子系统纳入重要的政策网络来进行理论分析，通过跨国网络来透视国际关系的发展和演变。

就实践层面而言，全球治理实际上是一种当代国际体系中各行为体自觉或自发的互动过程。随着全球化的不断发展，地方、国家、区域与全球层面的事务及议题，如安全、环保、粮食、能源等问题都不再单纯地局限在某个层次，而是跨层次地相互连接在一起，于是为了应对这样的局面，当代国际体系中的各政治行动体就需要进行多边和多层次的互动，即在水平的层面，国际体系中主要行为体国家相互间的互动以多边为主，并且主要通过国际政府间组织或国际机制来实现多边的互动，而在垂直的层面，各种不同行为体之间的互动则是在地方的、国家的和区域的乃至全球的层面上交互地展开，而就是在这样的多边多层次的互动过程中逐渐地形成了全球治理。这也就意味着，随着现实的政治、经济、环保等实践议题超越地方、国家乃至区域，相关的治理过程就不可能仅限于地方、国家或区域，也不可能仅通过国家的单边或双边的行动来实现，由此，全球治理就成为一种客观的要求，并且是与国际体系无政府或无序的状态并存的客观现实。于是，全球治理也就在相当的程度上成为在无序的国际体系之中寻找有序治理的一种途径。

一旦我们进一步将上述全球治理的理论与实践相互结合起来考察全球治理，就能更为深入地把全球治理理解为一种通过制度安排来实现的治理结构。一般而言，在人类集体行动的过程中，存在并且被普遍认知的治理结构包括：科层(hicQrcbcs)、市场(markets)、网络(networks)，以及社群(commodes)等体制，这些结构都各有其引导社会和经济的方法，且将解决某些治理上的问题，但同时也会引发某些治理上的问题。值得注意的是，全球治理的理论和实践告诉

我们，在全球化不断深入发展的条件下，市场和网络的治理结构会产生巨大的作用，虽然科层体制和社群治理结构并不因此而被忽视。这也就意味着全球治理不是单向线性的统治或管理结构，而是双向网状的治理结构。另外，就如全球治理委员会在定义全球治理中所强调的那样：治理过去一直被视为只是政府间的关系，但实际上，它同时也与非政府组织、各种公民运动、跨国公司，全球资本市场相协调，如与亚太经合组织、亚欧会议等相关联。这也就是说，在全球治理的结构中，国家并不是唯一的行动者，国际政府间组织和非政府组织等非国家行为体也共同参与了规则的制定。

在全球治理的结构中，国际制度的配置有十分重要的作用，因为国际制度决定了国际体系中许多角色在治理结构中的安排，设定国家和其它行为体在治理过程中能够扮演何种角色。根据新自由制度主义创始者罗伯特。基欧汉的定义，国际制度为“一系列约束行为、塑好预期、规定角色的规则”并且“在国际关系中，有一些制度是正式的组织，它们有规定的等级和实现有目的行动的能力。”基欧汉进一步认为：国际制度包括三方面内容：正式的政府间国际组织及国际非政府组织、国际机制和国际惯例。其中“国际机制”即在国际关系特定问题领域里行为体愿望汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序。而新制度主义理论家学者杨(Oran R.Young)则指出：“相比于我们认同的简单模型，真正的制度通常都是更为复杂的，而且无疑国际机制的发展构成了国际层面上的一股创新性力量。但是比较合适的看法还是应该将机制看作是为了应对当今社会(国家依然是主要行为体，核心公共权威仍旧不存在)治理需要的制度性安排。IQ在很大的程度上。亚欧会议就是全球治理过程中诸多制度性安排之一，也是全球治理结构中的一个相当重要的环节，因此对亚欧会议在当今国际体系中的地位和作用的分析需要从全球治理的理论与实践的视角切入。

然而，必须注意的是，虽然全球治理的理论和实践已经有很大的发展，但是却尚未能取代以国家为主体的传统国际关系。这也就是说全球治理实际上依然还是处于起步的阶段，其对当代国际体系和国际关系的影响虽然是不言而喻的，但却很难由此而否定国家尤其是大国在当代国际体系所发挥的作用，这也是我们在通过全球治理的视角研究分析亚欧会议时必须注意的。

二、亚欧会议是全球治理发展过程中的一个环节

就在全球治理的理论和实践产生之后不久的1994年7月，欧盟制定了《走向亚洲新战略》，主张与亚洲进行更广泛的对话，建立一种建设性、稳定和平等的伙伴关系。欧盟的这一举措是与缘起于欧洲的“全球治理”理念相吻合的。欧盟希望通过推动欧亚合作有效地促进欧洲所主张的在后冷战时期建立有效多边主义。而有效多边主义则是“全球治理”的核心内容。然而，实际上亚洲相当部分国家包括中国在内也在介入全球化的发展过程中，为应对一系列全球性的新问题而希望加强与欧盟进行多边主义的协调。在此背景下，新加坡总理吴作栋于1994年10月提出建立亚欧会议的倡议，得到了有关各方的积极响应。由此可见，在相当程度上，亚欧会议的缘起乃至随后的发展都是与全球治理的理论与实践相互关联的。

1996年3月1日至2日，首届亚欧首脑会议在泰国曼谷举行。来自亚欧两大洲的25个国国和欧盟委员会的领导人参加会议。其中，亚洲为泰国、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、文莱、新加坡、越南、中国、日本和韩国。欧洲为欧盟15个成员国，即意大利、德国、法国、荷兰、比利时、卢森堡、丹麦、爱尔兰、英国、希腊、西班牙、葡萄牙、奧地利、芬兰、瑞典，以及欧盟委员会。这是亚欧国家领导人首次坐在一起共商亚欧合作大计，实际上是实践全球治理的新路径。会议确定每两年召开一次首脑会议。各方领导人主要就亚欧两大洲如何加强联系与合作进行了探讨。会议的主要议题包括亚欧会议的意义，亚欧在政治、经济、文化等领域的合作，亚欧会议的后续行动等。会议最后通过了《主席声明》。

根据首届亚欧会议通过的《主席声明》，亚欧会议的目标是在亚欧两大洲之间建立旨在促进增长的新型、全面的伙伴关系，加强相互间的对话、了解与合作，为经济和社会发展创造有利的条件，维护世界和平与稳定。亚欧会议进程应遵循以下原则：各成员国之间对话的基础应是相互尊重、平等、促进基本权利、遵守国际法规定的义务、不干涉他国的内部事务；进程应是开放和循序渐进的。后续行动应在协商一致的基础上进行；接纳新成员应由国家元首和政府首脑协商一致决定；通过对话增进相互了解和理解以确定优先领域并共同合作。亚欧会议的宗旨以及亚欧会议的原则充分体现出全球治理的精神，因为它建立起一种符合全球治理理念的新的治理结构，也成为全球治理的新的一环。

2006年在芬兰首都赫尔辛基召开的第六届亚gR-Cf脑会议上通过了《亚欧会议未来发展赫尔辛基宣言》，确定了亚欧未来合作的重点领域，如加强多边交流，应对全球威胁；关注经济全球化、竞争力和世界经济结构调整等重大问题，特别关注千年发展目标、气候变化、环境和能源问题；促进不同文化和信仰间的对话；深化两个地区之间的经济和金融合作。第六届亚欧首脑会议初步认可吸纳亚洲的印度、巴基斯坦、蒙古和东盟秘书处以及即将加入欧盟的罗马尼亚和保加利亚为新成员。这样，亚欧会议目前拥有45个成员。正如欧盟委员会对外关系委员瓦尔德纳女士指出，这意味着亚欧会议成员将涵盖全球60％的人口和50％的GDP。这对扩大亚欧会议的影响力、推进全球多边合作及全球治理具有重要意义。

从亚欧会议的缘起、发展、壮大以及合作的重点领域可见，亚欧会议既是全球治理过程中所形成的一个环节，又是对全球治理的充实和加强。首先，亚欧会议缘起于后冷战时期的初期，本身就是为应对全球性问题而设定。正是由于作为当代国际体系中主要行为体的国家面对全球性问题的挑战，已经不可能通过单边或双边的行动来应对。因此必须通过多边的协调来面对不断增长的挑战，而亚欧会议恰恰创造了一个多边协调的舞台，使得亚欧两大洲的各国能通过这样的多边舞台来共同参与全球治理，应对全球性问题，并且通过参与全球治理来追求自己的利益和保障相互之间的共同利益。

其次，亚欧会议还通过亚欧人民论坛这样的非政府组织论坛将亚欧两大陆的国家、政府间国际组织、社会公民运动等相互联结起来，形成亚欧间的国家与跨国公民社会的互动。亚欧人民论坛分别在泰国曼谷、英国伦敦、韩国汉城(现已改称首尔)、丹麦哥本哈根、越南河内、芬兰赫尔辛基和中国北京举行，主要讨论和平与安全、经济与社会、民主与人权等三大领域问题。这充分地证明了除了国家之外，地方的、国际的非政府组织和其他的跨国公民社会，也都能通过诸如亚欧会议那样的国际合作机制获得相当的合法性权力，参与全球治理和实践全球治理的理念。

最后，亚欧会议作为一种国际合作的机制，不仅在政治、经济、环境、文化等方面通过亚欧之间的跨国合作和多元行为体多层次的互动来参与全球治理，而且其本身在发展的过程中成为全球治理网络的重要一环，由于在当代国际体系中依然不存在核心的公共权威，全球治理实

际上是通过多行为体多层次的制度安排来弥补国际体系的这种不足，从而在无序中寻找有序。亚欧会议实际上是在亚欧洲际层面作亚欧各国以及其他各行为体之间的某种制度安排，从而形成全球治理网络中的一环。早在亚欧会议形成之前，美欧跨大西洋之间和环太平洋之间都已形成制度性的协调，成为全球治理的重要环节，而亚欧之间则缺乏这样的环节，亚欧会议的形成和发展促成建立了亚欧之间的多层次对话架构和治理纽带。丰富了全球治理中跨洲多元协调的机制，成为全球治理的重要一环。

正是因为亚欧会议已经成为全球治理的重要一环。因此2008年10月24至25日在北京召开的第七届亚欧首脑会议引起了全世界的关注，因为这是在严重的全球金融危机不断扩展的形势下召开的会议。在“对话合作、互利共赢”的主题下，亚欧领导人就最紧迫而重大的问题坦诚、深入地交换了意见，达成广泛重要共识。由于亚欧国家是维护国际金融稳定和促进世界经济增长的重要力量，因此在罕见的严重金融危机面前，亚欧合作机制及其运作对亚欧国家展示信心、团结与合作有着重要的作用。亚欧首脑会议向世界传递了这样的信息：“领导人对通过共同努力克服危机充满信心。”与此同时，第七届亚欧首脑会议的成功举办也表明，推进亚欧合作，不仅促进两大洲应对挑战、实现发展，也将为促进世界的和谐与可持续发展作出积极贡献，成为全球治理的有机组成部分。由于能源、气候变化、粮食安全等全球性问题相互交织。给国际社会带来严峻挑战，因此，该届亚欧首脑会议还着重讨论了粮食安全、救灾合作、国际和地区形势、可持续发展、加强不同文明对话等问题，并取得重要共识。很显然，所有的这一切都在不同的程度上参与乃至丰富了全球治理的理论与实践。

然而，尽管亚欧会议已经促使亚欧之间基本形成了密切的、稳定的政治、经济、文化纽带，并且成为全球治理的重要一环，但是一方面，就如前文所分析的那样，全球治理本身依然还在发展的初期阶段，不可能完全取代以国家为中心的传统国际政治；另一方面，作为全球治理的一个环节，亚欧会议还是一种非正式的国际合作机制，因此它对亚欧会议参与国的行为规范作用是有限的。这也就意味着虽然亚欧会议以开放、灵活、具有包容性的对话为特色，通过研讨亚欧之间宏观陸、综合性、长远性的问题来参与全球治理，但亚欧会议本身则并不能改变亚欧两大洲各国之间依然所处的无政府状态，而仅仅只是在促使亚欧各国领导人之间的会晤定期化和制度化的过程中，在无序中寻找有序。不过即便如此，亚欧会议依然还是为全球化和全球治理环境中的中欧合作提供了一个中欧双边之外的多边新框架，并且对中欧合作产生重要影响。

三、亚欧会议对中欧合作的影响

中国与欧盟之间的双边直接合作可追溯到1975年中国与欧盟(当时为欧洲共同体)建立正式的外交关系。1985年中欧双方签订的《贸易与经济合作协议》极大地推动了中欧在经济领域中的合作。然而实际上，直到冷战终结，全球治理的理论和实践兴起之后，中欧才进入全方位合作的阶段。就在第一届亚欧首脑会议召开之后两年，1998年4月2日，中国总理朱镕基和欧盟轮值主席国英国首相布莱尔及欧盟委员会主席桑特在伦敦举行了首次中国一欧盟领导人会议，并发表了联合声明，表示中欧之间愿意建立面向21世纪的“长期稳定的建设性伙伴关系”。通过这次会晤，中国与欧盟建立起了领导人定期会晤机制，每年一次，轮流在中欧举行。该机制对双方关系的发展产生了积极的推动作用。在第一次会晤中，双方领导人将中欧关系确定为面向21世纪的长期稳定的“建设性伙伴关系”。2001年中国与欧盟双方宣布建立“全面伙伴关系”。2003年，中欧决定将双方关系提升为“全面战略伙伴关系”，并且指出：“中欧伙伴关系日臻成熟，战略性更加突出”。

除了通过中欧领导人会晤机制推进中欧全面战略伙伴关系之外，中欧双方还确立了战略对话和人权对话机制，此外还在诸如农业、工业、商业、科技、教育、环境、知识产权等部门建立起24项对话机制。毫无疑问，这一系列中欧双边的对话机制对中欧合作具有直接的推动作用。然而，不可否认的是，亚欧会议同样也对中欧合作产生很重要的影响，尤其是从多边和全球治理的层面推动中欧合作。首先，亚欧会议在促使中欧合作更多地强调多边协调方面起着非常积极的作用。众所周知，在当前的国际事务中，中国和欧盟都反对“单极世界秩序”和“单边主义”，主张推进多边主义。亚欧会议就是通过在亚欧两大洲之间建立起多边的舞台来实践中欧双方所强调的多边主义，亚欧会议也使中欧双方能在多边协调的环境中加强磋商与合作，这显然要比中欧之间的双边合作更为有力地否定“单极世界”与“单边主义”，也因此而能将中欧之间的合作与全球治理更为有机地结合起来，从而对世界和平、稳定和发展起到更积极的作用。

其次，亚欧会议通过促使亚欧实行不同政治体制的国家有效地共同参与全球治理，在客观上否定了“民主国家联盟论”，从而有助于扫除中欧合作的意识形态障碍。不容否认，在全球治理的发展过程中，西方相当一部分的学术和政治精英针对全球性问题的解决途径提出了“民主国家联盟”理念，把“价值观外交”以及所谓的“自由与繁荣之弧”炒得沸沸扬扬。美国《纽约时报》专栏作家大卫，布鲁克斯在2008年8月的专栏文章中认为：“解决当前事务最好的思想就是约翰，麦凯恩和其他一些民主党人所提出的民主国家联盟。有着共同形式政府的国家能共享一致的价值观。如果民主国家能在这样的联盟中集中权威，至少在相当部分的世界事务中就可以发挥权威作用。”实际上不仅是美国的政治精英有建立“民主联盟”的思想，欧盟的部分政治家也持有相同的态度。然而，亚欧会议的实践在相当的程度上指出了与这样观点相反的全球治理道路，即并非只有通过在价值观和政治体制相同的国家之间建立联盟才能用权威的手段处理全球性问题，不同价值观和不同政治体制的国家完全可以通过建立跨区域的国际机制来应对全球陸问题。恰恰也就是在这样的跨区域国际机制的框架下，中欧之间可以更好地超越价值观、政治体制和意识形态来进行合作。这也就意味着，亚欧会议合作机制实际上对克服中欧合作中欧盟方面的“价值观外交”负面影响具有正面的作用。

再次，亚欧会议作为全球治理的一环，在相当程度上不以传统的权力政治为导向推进亚欧跨区域的制度性合作，并由此而促进中欧合作超越以“多极”制约“单极”的权力政治观念，更有效地推进全球治理。由于亚欧会议本身是应对全球化和全球问题的挑战而形成的，其主题主要为：关于加强多边主义和应对安全威胁，关于协调各国金融政策应对国际金融危机，关于地区形势及热点问题，关于文化与文明对话，关于可持续发展的能源和气候变化问题，关于全球化与竞争力等，因此，亚欧会议在很大的程度上，既反对“单极独霸”也超越“多极平衡”等传统国际政治理念，从而以推进多元多层次的跨洲合作来参与全球治理。亚欧会议超越传统国际政治理念的特点显然对中欧合作有很大的影响，因为在相当程度上中欧合作与亚欧会议具有密切的相关性，而两者在合作导向方面也相互作用和影响，即两者都具有明显的推进全球治理的取向。

最后，亚欧会议在加强公民社会领域中的合作方面对中欧合作也很具影响。《第七届亚欧首脑会议主席声明》指出：“领导人欢迎议会、非政府组织和民间社会在开展文化与文明对话、增进亚欧人民理解方面发挥的建设性作用。”很显然，亚欧会议在促进亚欧各国与公民社会之间的合作方面有着重要的影响，同时也在促进中欧双方在公民社会领域中的合作有很大的作用。实际上，推动亚欧公众对全球治理的参与，首先需要推动中欧双方公众对全球治理的参与。另一方面，通过在亚欧会议框架下，中欧在公民社会领域内的合作，能加强双方对全球治理的理解和参与，促进中欧公众对对方的了解，化解业已存在的误解，共同提升双方的软实力。此外，由于亚欧会议本身具有“非正式”和“灵活”等特性，使得它能更多地注重于推动公民社会之间的交流，中欧双方的合作也因此可以在亚欧会议的框架下相互促进，理顺国家、市场与公民社会之间的相互关系，并进一步推广至欧亚大陆，乃至全球，为全球治理做出更大的贡献。

综上所述，我们可得出如下的粗浅结论：一、全球治理的理论与实践与亚欧会议的缘起及发展密切相关，亚欧会议已经成为全球治理的重要一环并不断丰富全球治理的理论与实践；二、在全球治理环境中形成和发展的亚欧会议对中欧合作有明显的影响，并在很大程度上推动中欧合作融入全球治理的进程；三、由于全球治理、亚欧会议和中欧合作三者之间存在这种明显的相互影响与相互作用关系，因此我们只有加强对全球治理的研究才能更好地理解亚欧会议及其与中欧合作之间的互动关系。四、全球治理的理论和实践虽然已有充分的发展，但依然尚处于初始阶段，因此，不论从理论还是从实践的层面全球治理尚不能完全替代传统的以国家尤其是以大国为中心的国际体系与国际关系。也正因为如此，与全球治理的理论和实践紧密相关的亚欧会议的作用及其对中欧合作的影响也自然有相当的限度，尽管这样，这些作用和影响却是当代国际关系的研究者和实践者们丝毫不能忽视的。

收稿日期：2009年3月