美国军援政策新变化探析

刘　晶

美国是近现代西方对外援助的发起国，其军事援助完全服务于美国的国家利益。21世纪的到来引发了一个新的问题：美国如何把军事销售用于对付一个正在全球化的世界?进入新世纪以来，美国军援政策也呈现出“与时俱进”的特点，发生了一些变化，耐人寻味。

“9·11”事件是美国军援政策的分水岭

“9·11事件对美国的冲击反映在这个国家的各个方面，其军援政策的重大调整就是表现之一。整个冷战时期的美国对外军事援助一直以“反共”为主线，苏联解体后，美国国内曾一度淡化了对军援的重视。直到“9·11”事件发生，美国开始重新强化军援政策，“反共”也被“反恐”所取代，主导了21世纪美国的一切军事援助活动。以“9·11”事件为分界点，美国军援政策的变化主要体现在以下两点：美国以反对恐怖主义为名，新增了大量受援国。

“9·11”事件后，小布什政府迅速增加了大量的军事援助。美国最大的军事援助项目“对外军事资助”(FMF：Foreign Military Financing)从2001财年的35.7亿美元增加到2003财年的41.2亿美元，并且在2002财年的预算中追加了3.725亿美元的FMF资金用于反恐。受援国家包括阿曼，尼泊尔，埃塞尔比亚和吉布提。“国际军事教育与训练”(1MET)计划在2003财年预算中达到了8000万美元，比2001财年的5800万美元提高了38％。

巴基斯坦白1998年核试验后一直受到美国制裁，但在“9·11”后，美国急需得到地理位置关键的巴基斯坦对其在阿富汗战争中的支持，迅速恢复了对巴基斯坦的军事援助。美国2006财年对巴基斯坦的军事援助资金达到3亿美元，比2004财年翻了一倍。据巴基斯坦《黎明报》今年7月25日报道，美国政府已决定将把原本4月计划用于资助巴方更新或维修海上巡逻机、武装直升机及购置导航设备的一笔2.26亿美元反恐援助款项，用于资助巴方改进升级其F－16战机的航空电子雷达设备、地面导航设备以及实时通信设备。

为了帮助反恐同盟的成员国，2004年美国政府向独联体国家提供了总计3640万美元的军事援助资金。其中，乌兹别克斯坦获得1100万美元的军事援助，作为回报，乌兹别克斯坦同意美国在其领土上建立“半永久性”的军事基地。另一个最大受益国是格鲁吉亚，也得到1000万美元的资金，其他独联体受援国还有吉尔吉斯斯坦、乌克兰、亚美尼亚、阿塞拜疆、摩尔多瓦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦。尤其需要强调的是，阿塞拜疆和塔吉克斯坦在2001年还是美国的制裁对象。

冷战后期，因为美苏争霸的需要，非洲成了一个军事援助集中地。但在冷战结束后，其国际地位总体下降，得到的外部援助也大幅减少。“9·11”事件的发生同样打破了非洲地区的平静，自2001年起美国就增加了对非的发展援助。2004财年结束时，美国对该地区的援助实际增长56％，2000-2005年则实际增长了78％。“对外军事资助”(FMF)对撒哈拉以南地区的资助从2000财年的1200万美元翻番至2006财年的2400万美元，受援国也从1个增加到了9个：“国际军事教育与训练”计划也从2000财年的810万美元增加到2006财年的1100万美元，增幅达35％，参与国从36个增加到47个。

“9·11”带动了美国政府对军援相关机构的改革

美国因“全球反恐战争”而产生的安全援助项目共11个。其外援观念和许多其他援助国不同，一个突出的特点是将外援的首要目标定义为“国家利益”。美国军援的变化和调整始终强化这一“政治武器”发挥的作用，即为美国的国家利益服务。

2008年4月15日，美国国防部长盖茨在听证会上呼吁国会将美国对外军事援助项目的主导权从国务院移交给国防部，并赋予国防部这一权利永久化。盖茨提出这一要求的理由是，美国的军事援外项目是美国一项关键和长期的军事任务，与国防部以外的其他政府部门无关，而有关权限和拨款机制也应由国防部主导。国务卿赖斯对盖茨的提议表示赞同，并肯定了国防部在军事援助方面不可替代的作用。“9·11”发生之前，美国的军事援助项目传统上是外交工作的一部分，由国务院管辖。美国国务院是外援政策领域里最重要的机构，国会根据国务院依据美国外交和安全政策的需要和标准提出的受援国地理分布意见来确定受援国、援助领域和援助配额，之后负责实施和管理的是国务院和国防部。但在“9·11”之后，国防部在军援方面开始日益占据主要位置。“9·11”事件带给美国的重创，促使美国政府机构间(inte ragency)为加强安全领域协作而进行职能整合。如此一来，部门间、利益集团间的相互牵制对美国军援造成的不利影响将有可能得到更好的控制。

经济利益是美国军援政策永恒的标尺

早在40年前，政治学大家汉斯-摩根索(HansMorgenthau)就曾指出“自马歇尔计划迄今，美国一切对外军事经济援助，都表现了相当深刻的外交政策意义，几乎都着眼于短期或长期的战略利益，政治或者经济的安全利益……”。

尽管“9·11”后的美国军援都打上了“反恐”的标签，但其新的军援目标分布却无法掩饰美国对战略资源——石油的迫切需求。正因为担心石油供应问题，从2001年到2004年，美国最大的10个石油进口国得到的军事援助增加了3.5倍，从2001财年的1220万美元增加到2004年的5800万美元。尼日利亚不仅符合美国迫切找寻石油的需求，同时符合美国反恐战争盟友的条件，所以美国对尼日利亚提供的军事援助从1999年的9万美元上升到2003年的40075-美元。

“9·11”之后的五年时间里，美国直接的商业销售额较前五年增加了约660亿美元，翻了11番。曾经受制裁的国家，如印度、巴基斯坦，亚美尼亚、阿塞拜疆，以及塔吉克斯坦等都因为美国“反恐”的需要而被解禁，因而拓宽了美国军售的销路。在非洲，美国军援的主要对象国有阿尔及利亚、乍得、吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚、马里、毛里塔尼亚以及尼日尔。这些国家有的以石油工业为主，有的拥有丰富的矿产资源，其中吉布提地处非洲东北部亚丁湾西岸，扼红海进入印度洋的要冲，是世界闻名的“石油通道上的哨兵”。仅从这些国家的地理位置就不难看出，美国是在优先考虑受援国在地缘政治中的战略地位的基础上选择受援国的。实际上，美国军事援助在世界地图上投棋布子的背后，隐藏着它深刻的石油危机。20世纪90年代，美国依靠国际市场廉价的石油保持了连续12年的高速增长，但自20世纪90年代末以来，动荡不安的国际石油市场成为了美国经济陷入低迷的一个重要原因。2002年，美国自产石油只有2.8亿吨，而石油消费量约为8.9亿吨，占世界石油消费总量的1／3左右。“9·11”事件

的发生使美国认识到过分依赖中东石油的危险性，因此重新重视非洲。根据美国国家情报委员会的评估，美国从西非的石油进口在石油进口总额中所占比例将从2000年的16％上升到2015年的25％，超过从中东进口石油的比重。美国能源部在2007年的报告中也指出，到2025年，美国从非洲的能源进口将占美国总进口的24％。因此美国近年来对非洲地区油气的投资日益增加：对赤道几内亚的总投资已超过110亿美元，对尼日利亚和安哥拉的投资也在增加。而美国Anadarko石油公司是阿尔及利亚和埃及最大的外国石油生产商。美国在乍得的石油生产中也占有重要地位，在乍得一喀麦隆石油管道项目中投资达40亿美元。

严峻的形势让美国认识到，获得廉价石油就必须控制石油输出国组织(OPEC)并抑制别国国际能源战略的实施。为了实现这一目标，军事援助就成为了美国的重要手段。举例来说，为了将中亚五国，尤其是与中国接壤的哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦三国纳入其能源战略之中，美国用军事援助引诱哈萨克斯坦政府放弃了中哈石油管道项目。与此同时，美国自2002年起，每年翻倍美哈联合军事演习的次数。美国对哈军售在2007-2008财年的预算2000多万美元。

即使对以色列，美国的援助也不是无偿的。根据美国政府规定，约73％的对外援助物资须在美国国内采购。为保证以军能利用外资采购到由本国研制的军事装备，大多数以色列公司只能漂洋过海同美国防务公司密切联系，或在美国设立分公司，以色列苦心研制的武备要拿到美国去生产，专利问题也亟待解决。

全球战略部署调整是美国军援的行动纲领

军事援助不同于发展援助、人道主义援助等其他援助形式的根本之处在于其“军事”属性。美国全球战略部署调整主要体现在四个大方向上：适当减少了在欧洲的驻军，尤其减少在西欧的驻军j调整在韩国，日本的部署，增加在关岛、澳大利亚、东南亚的力量，目的是在亚太地区建立雷达基地，以建设导弹防御计划所需的卫星跟踪设施；继续保持在中东、中亚以及南亚地区的军事存在，除进一步巩固在乌兹别克斯坦，吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦的等国力量外，谋求在印度、巴基斯坦的军事准入与基地使用权，除继续扩大在吉布提军事基地的规模外，还向突尼斯、摩洛哥、阿尔及利亚、肯尼亚、加蓬，塞内加尔等非洲国家寻求基地使用权，港口、机场和其他设施的战时准入权。

行动纲领变了，美国的军援政策也随之而变。在2007财年美国国务院提交的共计48亿美元的军援预算中，体现出美国军援与美国全球战略部署调整的对应变化关系：以色列和埃及依然占据最大份额，对欧洲及西半球的援助有所减少，巴基斯坦(3亿美元)和约旦(2.06亿美元)跻身第二类受援国行列；增加对黎巴嫩和印度尼西亚的份额，分别为480万美元和650万美元；国务院提议将对非洲的维和资金增加到7690万美元，将包括苏丹(4140万美元)和利比亚(1480万美元)和跨撒哈拉反恐怖主义行动计划(1 680万美元)，为在亚洲实施的“地区海上安全方案”(The Regional Maritime Security[nitiative)分配了200万美元，目的是帮助印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国等亚洲沿海国家提升信息共享能力。不难看出，美国军援只是因变量而已，真正的自变量是美国的全球战略利益。

2007年2月布什总统批准了美军建立非洲司令部的计划，在反恐名义的外衣下，隐藏着加强美国在非洲的军事存在，进而控制石油资源，为美国的国家利益服务的意图。“尽可能地少花钱多办事”是包括军援在内的美国外援的共性，美军成立非洲司令部，有利于建成一个更加有效的、由非洲人领导的军事干预力量，从而减少美军的直接介入。

综上所述，美国军事援助政策变化的背后，实质上是“9·11”事件的冲击力、经济利益的驱动力和全球战略的导向力三者共同作用的结果。维护动态发展中的国家利益就是美国军援政策万变不离其宗的原因所在。