美国ＦＴＡ政策协调经验对我国的启示

高　越　付　松

当前，WTO多边进程将有陷入“囚徒困境”之虞，多哈回合谈判又久拖不决，这使得越来越多的国家同时在多边、区域和双边层面上参与国际经济合作与协调，这又必然会带来重叠式的优惠贸易安排，形成剪不断、理还乱的“意大利面条碗”现象。每个新安排的出现，都不可避免地会引起新的贸易转移。因此，一个国家需要协调它在多边、区域，特别是在多个双边层面上的立场和政策。本文从以下四方面对美国的自由贸易区的政策协调加以总结，以期为中国的自由贸易区发展战略和自由贸易区的政策协调提供政策上的参考。

一、多边、区域和双边战略之间的协调

美国贸易政策的中心目标是扩大美国出口商的市场份额。在二战后的美国对外贸易政策中，多边主义是首选政策，在多边贸易体制的发展中美国发挥了重要的领导作用。由于多边自由化进程进展缓慢，美国逐步改变了对区域和双边优惠贸易协定的看法，采取了“双轨制”的策略，即一方面促进WTO多边谈判，另一方面通过区域和双边自由化逐步达成全球自由化。美国官方强调，贸易自由化和遵守WTO承诺是他们自由贸易协定设计不可分割的一部分；而区域和双边自由化是美国的过渡目标。

从1985年至2008年，美国已经签署的、正在商谈或处于倡议中的FTA协定有近30项。这些FTA协定勾勒出了美国设想的由美国主导的“轴心-辐条”体系。从地理区域看，主要包括三个区域，即美洲、中东和亚太地区。在美洲地区，美国参与的FTA协定约其全部FTA协定的一半，这反映了美洲地区在美国区域贸易政策中的重要地位。如果美国与西半球伙伴国的谈判可以被看作是达成美洲自由贸易区进程中的一部分；那么更远距离的FTA伙伴国的选择则是由包括经济的和别的因素在内的多个目标决定的。从目标国或地区的选取和先后顺序来看，美国采取了“先单边后区域、以单边促区域；先近邻后远邻，以近邻促远邻”的策略。考虑到谈判的难度和谈判时间的旷日持久，美国先与其中部分国家建立了自由贸易区，以发挥示范和促进作用。在亚太地区，美国先与新加坡签署了FTA协定，并希望以新加坡为突破口，推动与东盟各国的FTA谈判。从FTA协定条款看，包括的范围比WTO多边贸易体系走得更快更远。这在一定程度上反映了美国把FTA当作多边谈判的“试验场”，许多FTA协定的条款将来会以相似的形式成为多边贸易体系的内容。

从总体上讲，WTO多边体系下的自由化最符合美国的利益，是美国追求的长期目标；FTA是达到长期目标的手段，同时也会为美国带来小范围的局部的利益；APEC是由手段到目标的桥梁，APEC涵盖了东亚、北美、拉美以及大洋洲的多个国家，它促进了各国之间的交流与合作，同时为融合位于不同区域的FTA提供了机遇和条件。因此，美国在WTO、APEC和FTA中的政策关系和政策取向可以归结为WTO是目标，FTA是手段，APEC是桥梁。

二、关税政策的协调

自由贸易区的成立将不可避免地产生贸易转移。不同时间签订多个自由贸易协定将使贸易转移更加复杂，因而，需要协调各个双边贸易政策以减少优惠贸易安排带来的损失。

从总体上看，美国先后签订的自由贸易协定中，立即免税的商品范围不断扩大，就是为了尽快地利用新贸易协定来纠正先前贸易协定产生的贸易转移。例如在1985年生效的美国-以色列自由贸易协定中，立即免税的商品范围覆盖了部分工业品，而农产品则排除在外；后来与约旦签订的自由贸易协定中立即免税的商品范围覆盖了46%的工业品和大多数农产品；分别于2004和2005年生效的美国-新加坡自由贸易协定和美国-澳大利亚自由贸易协定中，几乎所有工业产品和农产品列入了立即免税的范围。

美国先后签订的自由贸易协定中，削减关税的过渡期逐步缩短。这是为了利用新的自贸区协定来纠正先前自贸区协定产生的贸易转移。例如北美自由贸易协定中大多数产品的过渡期为10年；与约旦签订的自由贸易协定中的过渡期分为四类，大多数产品的过渡期少于10年；与智利签订的自由贸易协定中大多数工业品的过渡期为4年；与澳大利亚签订的自由贸易协定中农产品的过渡期仅为3年。

在高外部关税情况下，自由贸易协定带来的相对价格差异会更大，从而引起更多的贸易转移。因此，通过单边或通过多边贸易谈判降低外部关税，将进口转回更有效率的供应商，能够把贸易转移限制到最低限度。

一直以来，美国通过谈判或单边地放松其贸易限制措施。从2001年多哈回合启动以来，美国已经正式地提交了70项议案，大大降低了贸易壁垒，同时加强了世贸体系的规则和纪律。美国参加的各个自由贸易协定，无论在覆盖的范围上还是在自由化程度上，都比WTO多边贸易体系走得更快更远。

三、原产地规则的协调

自由贸易区内建立的原产地规则，一般用来防止“贸易转运”，即阻止非成员国原产地的产品经由保护程度低的成员向保护程度高的成员转运。除了预防贸易转运之外，原产地规则还会增加区外资本的流入和区内生产中当地原材料的使用，但这在经济学上是低效率的。总之，越是严格的原产地规则会产生越低的效率。美国近年来分别与新加坡、智利和澳大利亚签订的自贸区协定中的原产地规则具有高度的统一性，除汽车以外产品的原产地规则几乎完全一样，这必将产生较高的效率。

自贸区原产地规则不仅是判定产品能否取得享受优惠待遇的标准，同时还可以通过制定适合本国经济发展战略和产业结构特点的规则，实现保护敏感行业以及增加就业等经济目标。这在汽车和纺织服装业产品上表现得尤为突出。美国-加拿大自贸区协定规定汽车产品的增值比率按净成本计算为50%，而NAFTA规定将这一比率提高到62.5%，目的在于阻碍日本汽车产品以墨西哥为跳板进入美国和加拿大市场；在纺织服装产品上，美国-加拿大自贸区协定未对原材料构成加以限制，NAFTA规定服装采用“纱以后”原则，棉纱和人造纤维线采用“纤维以后”原则，NAFTA之后的自贸区原产地规则对纺织服装产品的加工过程又作了进一步限制。美国对非敏感行业逐步放松原产地规则。2003年1月，根据产业发展的要求，美国联合加拿大、墨西哥对酒精饮料、甘油酯等产品解除了原产地规则。2003年10月，NAFTA缔约方宣布了一项旨在追求更加自由的原产地规则的建议。

四、服务贸易和投资措施的协调

服务贸易总协定（GATS）作为历史上第一个服务贸易多边框架，极大地推动了全球服务贸易的自由化。在乌拉圭回合结束之后，各成员方又就金融、电信、海运和自然人流动等服务部门和方式进行了一系列后续谈判，至今各成员仍在执行和消化这些承诺。多哈回合开始以来，除部分在服务贸易出口方面有重大利益和优势的国家外，大多数国家缺乏进行新一轮谈判的热情。为了推动本国服务贸易出口，美国在其签订的自贸区协议中都列有服务贸易自由化的条款，其广度和深度超越了服务贸易总协定的承诺。为了保护对外投资者的利益，美国在其签订的自贸区协议中也都列有关于投资的条款。

在大多数自由贸易协定下，美国自贸区对服务贸易自由化都采取了“负向清单方式”，除了包含在保留清单中的领域外，其他的服务贸易是没有贸易限制的，并且新的服务部门被自动地纳入到该协定下。这一方式与服务贸易总协定的方式不同，服务贸易总协定采用列明清单方式。“负向清单方式”有效地扩大了协定覆盖的领域，能够产生更大的贸易创造，同时，由于新的服务部门自动地同时纳入到各个自由贸易协定下，从而减少了贸易转移。

五、对中国的几点启示

目前，中国以各种形式、在各个层次上参与了贸易自由化进程。这客观上需要对对外贸易政策进行协调，制定合理的FTA发展战略，确保整体目标的一致和整体利益的最大化。根据以上的分析，重叠性FTA协定会带来贸易转移和成本损失。因此，中国在建立FTA的时候应遵循以下几项原则：

1. 坚持多头并进的发展模式

在当前情况下，应采取多边、区域、次区域和双边贸易自由化齐头并进的发展模式，力争在各个层面上获取自由贸易带来的好处。而且针对中国原有对外区域经济合作中心比较简单——主要集中在亚太地区的非均衡发展状况，坚持立足于亚太的同时，构筑自己的多元重心模式框架，实现由单一重心向多元重心发展，在每一地区都重点培养贸易伙伴。

2. 应注重采取多种形式的合作方式

中国参与的区域经济合作从性质上讲可以分为三种情况：具有一定机制的区域经济合作；论坛性质的区域经济合作；具有实质性优惠安排的贸易协定。针对不同的国家和地区采取不同的合作方式，既加强了联系，避免被孤立，又为将来进一步发展更紧密的经贸关系——建立FTA打下了基础。一旦时机成熟，低层次的、非机制化的合作可以方便快捷的升格到更高层次，而不用经过漫长的可能性研究和冗长的谈判过程。

3. 坚持规则的一致性

各个FTA协定的规则应协调一致，包括协调一致的关税和非关税水平及减让进程、原产地规则和便利化措施等等。这样有助于节省谈判成本和行政成本，有助于企业形成稳定的预期，也有利于FTA范围的扩大和不同FTA的合并。实际上，国际上已经注意到了这一问题。2005年APEC《釜山宣言》就呼吁推动建立高质量、透明和趋于一致的区域贸易安排和自由贸易协定，鼓励各国使用APEC关于区域贸易安排和自由贸易协定的示范条款。

4. 各个FTA协定应具有层次性

这包括两个含义，一是注意自由贸易区签订的先后顺序。在与不同国家签订FTA协定时，顺序不好会导致贸易转移的反复发生，由此会导致国内产业结构发展混乱和调整成本增加。对此，一个应遵循的原则是：应先与经济发展水平和自身相近的国家合作，当然，这纯粹是经济学的考虑。事实上，签订FTA协定的优先顺序选择与其说是一个经济问题，更不如说是一个政治外交问题。二是新的FTA应当能够减少旧的贸易扭曲。如果新自贸区伙伴国比已有的自贸区伙伴国更具有比较优势，那么优惠措施就应当足以消除旧的贸易扭曲；如果不比已有的伙伴国更具优势，优惠措施就以不产生新的贸易扭曲为限。

5.自贸区的规模应尽可能的大

一体化理论认为，范围广泛的自由贸易区能够减少贸易转移和调整成本等带来的弊端，同时有利于实现更大区域内要素的自由流通和资源的优化配置。而且对于发展中国家来说，频繁和大量的自由贸易谈判会带来人力和财力上的巨大压力。因此减少自由贸易区的数量和建立更大范围的自由贸易安排无疑可以最大限度地减少上述成本。▲

参考文献：

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