对公务员能力和制度双建设的探讨

李红云

[提要]在公务员建设中，公务员能力建设是核心，公务员制度建设是基础，创建学习型政府部门或机关是保证。党的“十七大”明确提出了要“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”。这是从党和国家长治久安的战略高度，向全党提出的带全局性根本性的重大课题。公务员是我党执政的具体载体，公务员的能力状况直接关系到党的领导水平和执政水平。因此，公务员的能力建设是党的执政能力建设的有机组成部分和具体细化，应结合政府部门管理的内容和发展趋势，确定公务员能力的基本构成，制定能力建设的标准框架，有条不紊、循序渐进。

[关键词]能力；制度；公务员

一、能力建设要紧密围绕转变政府职能以及职业发展

公务员是政府职能的微观载体，政府职能转变最终依赖于公务员队伍的人力资源开发，因此，公务员制度和能力建设要紧紧围绕着转变政府职能、转变政府管理方式来进行。怀特说过，有什么样的公务员就有什么样的政府，其水平和能力直接决定政府的效率和行政质量。从改革开放的社会实践和市场经济发展的要求来看，公务员的权力与能力不对称。公务员能力的最大不适应就是与市场经济的要求不适应，与政府角色不适应，与政治文明建设要求不适应。目前，我国公务员职业发展渠道过于单一，表现在三个方面：

(1)缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务系列。不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，不利于专业人才的成长。设置专业技术类公务员是许多国家通行的做法。如英国公务员队伍中，除普通行政类公务员之外，还设有专业技术类公务员；美国联邦政府的许多部门为专业技术类公务员设置了专家职务。

(2)现行的职务设置为县乡基层公务员提供的职务晋升台阶太少，提供的职业发展空间太小。当前，县乡两级公务员占全国公务员的58％，其中大多数以科员身份退休。

(3)晋升渠道单一，现行制度下公务员的成长发展、物质待遇的改善主要与职务特别是领导职务挂钩，从而在客观上形成了“官本位”而不是“能力本位”的发展激励机制。从全国来看，92％的公务员职务为科级职务以下，只有8％的公务员是副处级职务以上。因此，改革和完善公务员的职位分类管理体系，采取不同的薪酬制度，使公务员职业化，是加强公务员制度和能力建设的重要内容。在能力培养上应分门别类，不同职位之间的能力要求虽然有共性，但差异较大，因此，培训班应视情况而定。同时，公务员能力是一个动态概念，不同历史发展阶段对公务员的能力要求有所不同。

二、制定各级公务员的能力标准框架和履职能力的知识体系

应从制度与机制上着手：一是对现有公务员制度进行调整，如制定各级公务员的能力标准框架，为公务员的能力培养、开发、评价和使用提供依据；公务员录用中要注重能力测评，考核中突出能力考核的比重等。二是要以能力发现为起点、能力评价为支撑、竞争激励为手段、能力开发为基础，借鉴发达国家的经验，借助现代技术条件和手段，探索并建立我国的公务员能力管理机制。明确公务员履职能力和知识体系。一是把提高公务员履职能力作为能力建设的突破口。要强化职位竞争，实行职位考试制度，机关内85％以上的职位都应实行公开竞争，职位压力与能力建设密切相关，同时加强职位轮岗，实行职位内任期制，提倡职位的双向选择，特别是一些热门岗位更应如此。二是强化制度建设。在现实生活中一个人的发展与人为因素密切相关，尤其是需要制度保障作用的发挥。所以一方面要强化制度的刚性，加强监督与纪律约束，另一方面要进一步完善各种制度。三是强化公务员的知识构成，明确公务员的应有知识要求与知识体系。在实际工作中，公务员的职位升迁与其知识水平往往不成正比，有的公务员职务越升越高，但读的书越来越少，写的东西越来越少，甚至思维能力都在下降。在新的形势下，要建立公务员应知应会的知识体系，以适应形势发展的需要。四是建立科学的竞争和淘汰机制，以保持干部队伍的健康和活力。五是树立公务员的竞争理念，传统的观念认为，微观经济领域的事情由私营部门承担，而公共服务领域应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，“新公共管理”强调政府管理应广泛地引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。有了竞争便会迫使政府具有成本意识、注重方法，才能在竞争中不至于处于劣势。政府如何能应对这一挑战?怎样应对这一挑战?关键在于公务员这惟一具有能动性的资源，公务员本身必须具备强烈的竞争意识，而且是能适应时代发展要求的高素质人才。因此，我们首先必须把竞争理念作为公务员能力建设的根本理念，贯穿于公务员能力建设的始终，实行优胜劣汰。只有这样，才可能实现政府的高效率，才能面对“新公共管理”的挑战，应对国际、国内日趋激烈的竞争形势。

三、公务员制度建设的重点

有什么样的制度就有什么样的能力。因此，能力建设要从制度建设人手，解决好提拔、薪酬、奖惩等与能力建设密切相关的制度环节，同时还要研究建立一套公务员能力评价指标体系。目前，公务员的激励约束机制还没有解决好，对能力建设有一定的影响。企业家的激励约束机制可通过期权股制、年薪制等来解决，有一个市场约束的过程，不行就会被市场淘汰。在市场经济条件下，公务员的激励约束机制如何建立需要深入的研究。

(1)用制度管人还是用人来管人的问题。现有的腐败许多都源于人事腐败，这里有个误区，认为党管干部就是党委书记或组织部门来管干部，就是某一个人或是某几个人来管干部，甚至有人认为县委书记就是县委。

(2)公务员的范围应如何划分。在国外，凡财政负担的人员都是公务员。我们现在的划分强调官本位，公务员的晋升渠道不畅，造成大家都往官位上挤，因为没有官位就没有好的待遇。

(3)公务员的级差是否应扩大。国外的三级公务员中，初级公务员从社会中招考，而中级和高级公务员基本都是从公务员内部招考的，有一定的工作基础。因此，公务员的职级是否应扩大值得考虑。西方国家充分利用公务员级别设置的激励作用，推动公务员能力发展。如法国公务员职务与级别相分离，职务晋升以领导管理能力为标准，级别晋升以绩效为标准。为了更大地发挥级别的台阶作用，2007年新的瑞士联-邦政府人事法将公务员级别设置由过去的25级增至现在的38级，而韩国是60级，日本是61级，香港65－66级，这为各类公务员提供了更大的职业发展空间。能力是一步一步提升上来的。

(4)能力提升的途径：实践锻炼和不断学习；善于总结，把感性的东西升华到理性思考；加强培训高层次、复合型、应用型的公共管理专门人才。通过培训，在一定程度上开发了公务员的智力，激活了其创造力，从而有效地提高了工作效率。特别是提高公务员的创新能力，要思想解放，视野开阔，与时俱进，具有创新精神和创新勇气。掌握创新方法、技能，培养创新思维方式。对新事物敏感，善于发现、扶植新生事物，总结新鲜经验。善于分析新情况，提出新思路，解决新问题，结合实际创造性地开展工作。

四、结论

政府部门的人力资源开发是一个多元性、综合性、全程性、可持续发展性的目标，通过继续和终身教育、有效开发、合理配置、有效使用、大力激励、重于保障、科学管理，意在培植、提升我国公务员的文化知识、职业水平、技能、体能、价值观念，营造政府、社会、经济、文化、职业和伦理道德等方面全频道动态发展的氛围，进而形成新的经济增长点，拉动国民经济发展。