反腐倡廉法规制度建设的对策分析

林学启

[摘 要]反腐倡廉法规制度建设取得了成效，也存在问题，因此要健全民主集中制、规范从政行为、惩治违法犯罪、进行制度创新。

[关键词]反腐倡廉 制度创新

一、反腐倡廉法规制度体系的基本结构

（一）宏观层次。《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法。制定任何法规制度都必须以宪法为最根本的依据，绝不能同宪法相抵触。《中国共产党党章》是具有最高权威的党内法规。党内法规包含许多种类，适应不同层次、不同范围、不同对象，都有相应的规则、规章、条例、制度。但是，党章却是具有最高权威的党内法规，或者称为“党内的基本法”。所有的其他法规，都是党章的延伸或补充，同时又服从或从属于党章。

2005年1月出台的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》进一步概括了反腐倡廉的内在规律，对今后一段时期的反腐倡廉工作具有全局性的指导意义，也是处于宏观层面的重要制度。

（二）中观层次。处于中观层次的是关于党风廉政建设和反腐败的党内法规及其他党内法规中关于党风廉政建设和反腐败的规范。目前主要体现在这些方面：一是规范党员领导干部从政行为的法规制度。二是违纪违法行为惩戒制度。三是权力制约和监督的法规制度。如，《中国共产党党内监督条例（试行）》、《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》等一系列法规制度。四是规范反腐败领导体制和工作机制的法规制度。

（三）微观层次。中央制定的法规是从党和国家全局出发设计的，要把这些法规制度落到实处，还需要各地方部门根据具体情况和突出问题，有针对性地提出实施或保障措施。

二、反腐倡廉法规制度体系存在的主要问题

（一）政策性法规原则性有余，权威性不足。与其他方面的制度立法相比较，反腐倡廉法规制度体系虽然不断完善，但大都处于原则性制度法规文件的状态。如，《中共中央纪委中共中央组织部关于深入整治用人上不正之风进一步提高选人用人公信度的意见》规定，“凡是上级组织人事部门列为立项督查的问题，有关组织人事部门要直接组织调查核实，不得层层下转；按规定时间报告查核结果；经查反映问题属实的，纠正措施和对有关人员的处理意见，正式决定前要与上级组织人事部门沟通。”这里的“有关组织人事部门” 就是原则性很强的规定，但是难以体现出法规制度应有的权威性。

（二）各项法规制度之间关联性欠缺，未能体现“协调增益”之效。反腐倡廉法规制度体系是各个单项性质和功能有机联系的总和，整个制度法规体系的各个单项之间存在必然的关联性。比如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第一条指出：“根据《中国共产党章程》和有关法律、法规，制定本条例。”第五条规定：“党委（党组）及其组织（人事）部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责，负责本条例的组织实施。”第十二章对于“纪律和监督”作了详细的规定。而《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》第一条指出：“根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定，制定本办法。”第四条规定：“组织（人事）部门干部监督机构具体负责党政领导干部选拔任用工作监督检查的组织实施。”这里就有问题。一是根据《条例》制定的《办法》能否对《条例》的贯彻执行发挥效力？再搞个不是办法的《办法》，实在看不出能发挥多大作用。二是干部选拔任用工作由组织（人事）部门负责实施，监督检查工作也由组织（人事）部门干部监督机构组织实施，也就是说“自己监督自己”。

（三）有的法规制度缺乏配套措施和程序性规定。如，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》对党风廉政建设的总体要求、责任内容、责任考核、责任追究等作出了明确规定。但在具体实施中，一些地方和部门大而化之，并没制定相应的实施办法和细则，照抄、照搬中央文件规定，简单地把党风廉政建设的任务和责任作了书面分解，对于考核及其责任追究的规定要求很严，弹性很大，使得责任追究流于形式。

（四）法规制度体系具体法规政策数量不足，有章可循并没有完全形成。目前，反腐倡廉法规制度体系虽然包括了纲要、条例、暂行规定、通知、意见、办法等各个层面，许多法规制度处于政策规定的层面，但在某些方面规定得很具体、详细，在另外一些方面却无章可循，存在制度法规建设方面的盲区。

（五）反腐倡廉法规制度体系趋于封闭，制度创新局面有待时日。当前，之所以说反腐倡廉法规制度体系趋于封闭，主要表现在法规制度的制定过程等同于普通的机关公文出台过程，缺乏民意基础，连基本的“党内听证”也难以确保。同时，对已有的反腐倡廉法规制度调整乏力、迟缓。已有的法规制度执行中、执行后出现的问题不能及时反馈到相关决策部门，也在一定程度上制约着法规制度体系的开放性，导致这个政策法规体系运行过程中创新机制尚未形成。

三、反腐倡廉法规制度建设的对策

（一）以民主集中制为核心，构建党内民主和党内监督的运行机制。对于民主集中制，从制度建设层面来看，主要是解决如何“正确集中的”问题。按照这个要求来衡量，1996年4月5日印发的《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》就需要进一步修订，以适应党内民主的新要求。该条例的第三章是组织原则，其内容和党章几乎完全重复。作为条例，应该是细化完善党章的原则性规定，置换成实际工作中程序性的工作要求。如果以“组织原则”来落实“组织原则”，制定地方委员会工作条例就没有意义。

（二）规范从政行为，确保权力正确行使。在规范从政行为方面，不论是党内法规建设，还是国家法律建设，我们都迈出了重大步伐。但是，这些文件性的法规制度并没有从“源头上”规范住“从政行为”。从源头上规范从政行为，一个是建立内容充实、体系完备的财产申报制度，一个是建立中国特色的《公务员道德法》，并且把上述一系列的法规制度整合起来，做到“法不在多”在于“管用”。因为，一些纪检监察机关的工作人员都弄不清有多少类似的法规制度。

（三）加强对违纪违法行为的惩处制度建设，进一步健全党纪政纪处分制度。维护和执行党的纪律和行政纪律，首先要完善对违纪行为进行惩处的实体性规定。为促进《中国共产党纪律处分条例》的贯彻实施，使党的纪律处分方面的法规制度更加充实完善，要制定《中国共产党纪律处分条例》的配套规定，特别应当加强适用党纪处分条例的解释工作。为促进《行政机关公务员处分条例》的贯彻实施，针对在土地管理、机构编制、社保基金管理、税务、统计、医疗卫生等领域存在的违纪行为，制定《行政机关公务员处分条例》的配套规定。

（四）在制度改革和创新方面，进一步推进从源头上防治腐败的法规制度建设。近年来，我们坚持以落实党风廉政建设责任制为抓手，以改革和制度建设为重点，与有关部门协调配合，大力推进从源头上防治腐败的制度改革和创新，行政审批制度改革、干部人事制度改革、司法体制改革、金融体制改革、财政管理体制改革、投资体制和国有资产监管体制改革等方面工作都取得了明显进展。我们与中央组织部共同起草并由中央办公厅印发了《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》，与财政部共同起草并由国务院印发了《财政违法行为处罚处分条例》，较好地促进了相关工作的顺利开展。下一步，要根据中央的要求和治本抓源头工作的需要，及时出台相关法规制度，加大从源头上防治腐败的力度。