城管执法与商贩经营冲突成因及对策研究

李鹏飞　罗建兴

[摘 要]近年来城管人员野蛮执法的消息频见于报端和网络。城管执法与商贩经营之间的矛盾关系应该得到化解，否则影响社会主义和谐社会的构建，影响城市管理者特别是政府的形象和权威，影响商贩这一城市群体的生活稳定和发展。如何破解这一在城市化发展中的难题，十分值得立法和行政机关反思和研究。

[关键词]城管执法 商贩经营 依法行政

作者简介：李鹏飞，河北大学政法学院，08级法学理论研究生；罗建兴，河北大学政法学院，08级法律硕士。

一、城管执法与街头商贩经营矛盾的根源分析

（一）城管人员享有广泛的行政处罚权力。

《行政处罚法》、《行政许可法》以及很多地方法规赋予了城管部门广泛的执法权，城管人员的执法权本质上是政府权力在维护城市秩序领域里的体现。城管部门的处罚权力大体有以下几类：1．市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；2．城市规划管理方面法律，法规，规章规定的全部或部分行政处罚权；3．城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权；4．市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权；5．环境保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权；6．工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权；7．公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；8．省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处罚权这一制度，国务院先后下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》《关于全面推进依法行政的决定》《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。

（二）许多商贩靠摆摊设点来维持生计，供养子女上学和赡养老人。

商贩的来源主要有城市周边失地农民、进城农民和下岗失业工人。城市周边失地农民是街头商贩的重要来源，随着城市化进城的加快，城市不断扩展和向其周边延伸，他们的土地逐渐被高楼大厦所占据，失去赖以生存的生产资料后，他们常选择进城务工或在城市周边摆设摊点等以技术含量较低的生产方式来获取生活来源。下岗失业工人也是街头商贩的来源之一，城市生活成本很高，原有的积蓄并不足以消除他们生活上无着落的心理，摆个小摊的成本相对较低，于是有些下岗失业工人也以摆摊来维持生计。

（三）街头商贩常常违规占道经营，给城市管理带来问题。

很多商贩常常占据了便道使人们通行困难，有的甚至占据了部分机动车道给交通安全带来了隐患，有的商贩和在街头商贩处消费的顾客随意丢弃垃圾，破坏了城市的整洁和污染了环境，给城市环卫工作带来了压力。这些行为与城管人员的职责发生了冲突，约束与管理商贩的经营行为正是城管职责所在。

（四）城管人员执法过程中行政处罚行为没有遵循正当法律程序。

城管人员在执法过程中没有坚持人性化执法，缺乏执法的正当程序意识，对于违规经营的商贩缺乏耐心的说服和教育，过分依赖于武力，导致城管人员与这些商贩矛盾加深冲突加剧，城管人员滥施暴力进一步酿成城管人员与商贩之间严重的暴力冲突。城管人员与商贩经营的矛盾究其实质讲，是政府为了维护城市秩序与商贩这一阶层为了生存之间的矛盾。

二、解决城管执法与商贩经营冲突的对策思考

（一）城管人员牢固树立依法行政意识。

城管人员应明确自身的职权之所在，认真学习《行政处罚法》等法律法规。培养和牢固树立依法行政的意识，严格遵循法律和法规的授权，在执法活动过程中，将这种意识贯穿于执法活动的始终，避免在执法中越权和越位。这既维护了政府的权威，也树立了自身的形象，十分有助于提高自身执法的业务水平和增强城管队伍的整体素质。

（二）优化城管人员队伍素质结构。

城管部门执法职能与卫生、工商、规划、园林、交管等政府部门均有交叉，行政执法的综合性是其显著特性，这就对城管部门的队伍建设提出了更高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，还应具有丰富的社会经验以及系统的知识结构。现在许多地方的城管执法人员不仅没有受过高等教育也缺乏专业的培训和教育，极个别城管执法人员的品行和素质极为低下，与人民群众的要求和社会的接纳认可度相距甚远。这些都严重影响了城管队伍的整体形象和执法水平。因此，打造一支文化水平高、工作作风好、业务素质硬，善于对商贩的经营进行服务和管理的城管队伍是极为紧迫的一件事情。

（三）城管人员在执法过程中必须严格遵循行政处罚的正当程序。

城管人员在行政执法中应当遵循法定的步骤、方式、形式、顺序和时限，只有严格遵循正当法律程序才能保证执法的有效性、权威性和执法结果的妥当性。使自身的执法行为符合理性和公平的原则，使商贩不但口服而且心服，减少执法的阻力，最终赢得商贩的信任和服从。

（四）大力开展人性化执法行动。

城管人员在执法过程中没有坚持人性化执法，而是粗暴执法和情绪化执法。城管人员凭借背后强大的行政权力，对于商贩的申辩和反抗行为动用武力，这是种滥用行政权力的行为表面上制止了商贩的违法违规行为，但是违背了政府管理的初衷，造成了强烈的负面社会效应，引发了深层次的社会矛盾。这不仅使问题得不到有效解决，反而加剧了商贩和城管人员的对抗。因此，城管人员应大力开展人性化执法活动，尽最大努力，多一些耐心，多做换位思考，多采用说服教育手段执法，执法过程中凸显一种对商贩的人文关怀。这样在执法过程中遇到的压力可能会大大减轻。商贩可能会更易于接受，自己主动减少和消除违法违规经营行为。

（五）广开和商贩对话协商机制是解决问题的根本出路。

政府应尽快由管理者的角色向服务者角色转换，特别是开展和商贩的对话机制，共同协商如何解决政府想求得有序整洁的城市面貌与商贩想求得经营发展之间矛盾的问题。政府应多考虑商贩的利益，和他们开展对话协商，多了解他们经营过程中的实际困难。政府还应加强对街头商贩卫生、治安管理等服务引导，掌握他们的需求和经营规律。开辟一些公众需求大的场所用作专门摊点，特别是在一些新开发的居民区，可以设立一些早点、主副食、水果蔬菜、日用品、修补等摊点以方便附近居民的日常生活。发展廉租摊点，给予税收、补贴等优惠措施。商贩多了解政府的政策，政府对不许摆摊设点的区域应给出明确答复和合理解释，以求得商贩谅解和支持。

参考文献

[1]张文显：《法理学》，高等教育出版社，1999年版

[2]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，2000年版

[3]人民网：http://politics.people.com.cn/GB/inde x.html

[4]新华网：http://www.xinhuanet.com/

[5]股城网：http://www.stockcity.cn/CaiJing/guo nei/200904/1589669.html