储蓄国债发行管理中存在的不足及对策建议

赵华杰　李　平　孟小娟

[摘 要]储蓄国债(电子式)发行以来受到广大投资者的睛睐。但随着发行量的增加，国民投资渠道的增多以及市场需求情况的变化，储蓄国债的发行与管理中还面临诸多不足，需进一步改进和完善。

[关键词]国债 发行 管理 建议

一、储蓄国债发行、管理中存在的不足

（一）宣传力度不够，广大居民对储蓄国债的认知度低

由于受地域、信息等条件的影响，农村居民的储蓄国债知识贫乏，投资意识淡薄，加之购买国债的人群比较固定，以老年人为主，而储蓄国债不同于凭证式国债，没有纸质凭证而是以电子方式记录债权，需要提前开立国债托管账户，很多农村老年人因对科技知识的缺乏而不能接受这一变化，这也成为储蓄国债发行中的制约因素。据调查，文水县金融机构2007年、2008年没有销售一笔储蓄国债，农村居民投资储蓄国债量为零。

（二）发行网点分布不合理，农村居民购买困难大

储蓄国债发行是通过有代销资格的七家商业银行的营业网点销售，县级金融机构只在城内有销售网点，农民要购买储蓄国债，必须提前在城内有资格银行开立帐户并提前存入资金。储蓄国债销售网点少、分布不合理及购买的困难，在一定程度上挫伤了农民购买储蓄国债的主动性和积极性。

（三）代办手续费低，影响了代销机构的积极性。

随着我国银行业体制改革的不断深入，安全性、效益性成为商业银行的经营目标。储蓄国债代销手续费相对于其它资本市场的代销手续费而言，没有足够的优势优势无力银行，充分体现了以人为本的设计理念和与时俱进的时代特征。各代销银行把更多精力放在了收益高的代客理财、基金等产品上，对储蓄国债业务投入的精力越来越少，储蓄国债业务在代销银行的地位越来越低。

（四）监督管理缺乏相关规定，违规处罚缺乏有力依据

一是监管职责缺乏法律界定。从1994年凭证式国债发行以来，人民银行虽有国债监督和管理职责，但没有专门的法律明确人民银行国债监管地位、职责和任务，监管只能凭一些相关的管理办法、措施为依据，没有上升到法律范畴，这严重制约了监管职能作用的发挥。二是监管模式缺乏统一规定。人民银行对国债的监管内容、监管指标等，没有统一的规定和模式，难以对国债实施有效监管。三是处罚缺乏法律依据。人民银行在履行监管职能时，对承销或代销机构的违规行为，由于缺乏法律和法规约束，无法进行有效的制约和处罚。

（五）缺乏有力的监督检查，国债监管难奏效。

一是思想认识不到位，国债的发行和兑付均由承销或代销机构自行完成，与基层国库部门特别是县支库没有直接联系，基层人民银行对国债发行的时间、金额、方式等有关信息只是通过有关媒体或上级行电话通知来获取，加之，近几年基层网点很少有国债发行任务，基层国库工作人员逐渐产生了一种“于己无关”的思想，与其他国库业务监管职能比，国债监管显得无足轻重。二是监管力量薄弱。国债监管是一项专业性很强的工作，对监管人员的配备及业务素质要求相对较高，而目前基层国库既无专职的国债监管人员且人员业务素质也达不到国债监管的要求。三是现场检查力度不够。基层国库部门职能多，工作任务重，人员紧张，对承销机构及兑付网点的现场检查频率不高，监管难以取得实质性成效。

二、对策建议

（一）拓宽购买通道，提高农村居民对储蓄国债的认知度和知晓率

在积极开拓农村国债市场时，可以采取以下措施：加大国债农村宣传力度，让广大农民认识和了解储蓄国债，做到家喻户晓；适当降低国债代销的门槛，选择资质较好的农村信用社或农村合作银行作为代销团成员；拓宽储蓄国债的购买渠道，如：开辟网络购买、电话订单、薪金自动投资等非柜台购买渠道，让储蓄国债走近拥有九亿农民的农村储蓄存款市场。

（二）通过提高代销手续费等方法，保护代销银行销售储蓄国债的积极性

利益最大化是商业银行最终的经营目标。笔者认为，可以考虑提高储蓄国债发行、兑付的手续费，使代销机构有足够部分经费用于鼓励给一线柜台工作人员，促动其宣传和销售储蓄国债，从而达到促进储蓄国债销售的目的。

（三）加大储蓄国债监管力度，防范储蓄国债资金风险

一是转变观念，提高认识。国债发行和兑付关系到国家财政预算收支执行，关系到广大投资者的切身利益，人民银行国库部门应充分认识到履行国债监管职责对维护金融稳定，促进国债市场健康发展具有重要的意义。二是充实国库人员，提高干部队伍素质。基层人民银行应按照国库岗位职责要求，配备国债专职人员；加强业务培训，着力提高国债人员的综合素质和监管水平。三是加大现场检查力度，提高监管实效。建立现场检查制度，对国债承销单位进行定期或不定期检查，防止和规避违规操作行为。

（四）完善国债法律体系，确立国债监管法律地位

一是加快国债立法进程。出台一部有关国债发行及管理的法规或条例，从法律高度明确人民银行对国债发行、兑付的监督管理权限和职责，确保人民银行国债监管工作有法可依、有章可循。二是制定切实可行的处罚办法。财政部、人民银行应联合出台《国债发行、兑付核算操作规程及违规行为处罚办法》、《国债监督管理实施办法》等具体的法规，对国债的发行和兑付的各项操作加以具体、明确的规定。三是统一监管模式。对国债监管方式、内容、指标等进行统一规范，细化操作规程，规范监管程序，为筹资主体和投资主体创造一个良好环境。