逮捕巴希尔，可能吗？

王锁劳

颁布逮捕令引起广泛争议，执行逮捕令就容易吗?

3月4日，国际刑事法院预审分庭正式对苏丹总统巴希尔发出逮捕令，指控他犯有五项危害人类罪(谋杀、灭绝种族、强行迁移人口、酷刑、强奸)和两项战争罪(故意指令攻击平民、掠夺)，要求有关各方将巴希尔逮捕并解押至海牙国际刑事法院总部受审。这个逮捕令的签发，是预审分庭对该法院检察官路易斯·莫雷诺一奥坎波去年7月14日正式起诉巴希尔的司法认可。逮捕令发出后，在苏丹国内和全世界都引起强烈反响。姑且不论逮捕令对达尔富尔局势可能和已经造成的不利影响，眼下需要弄清的问题是，国际刑事法院为什么执意签发逮捕令?逮捕令怎样来执行?

逮捕令来自何方旨意

自2003年达尔富尔冲突爆发后，当地人道主义状况急剧恶化，数十万难民逃离家园。西方国家将矛头对准苏丹政府和金戈威德民兵，时任美国国务卿的鲍威尔于2004年9月9日宣布：“灭绝种族罪行确实已经在达尔富尔犯下，苏丹政府和金戈威德对此负责”。在西方国家的敦促下，安理会于十天后通过第1564号决议，决定成立国际调查委员会，赴达尔富尔实地调查国际人道主义状况。2005年1月25日，调查结果公布，认定苏丹政府和金戈威德民兵犯有多项危害人类罪和战争罪，但否认苏丹政府犯有灭绝种族罪。安理会根据调查报告，于2005年3月31日通过1593号决议，“决定把2002年7月1日以来达尔富尔问题移交国际刑事法院检察官”，以便“保护人权和打击有罪不罚现象”。

国际刑事法院(ICC)成立于2002年7月1日，这一天正是《国际刑事法院罗马规约》的生效日期。截至2009年2月，《罗马规约》共有108个缔约国，另有40个国家已经签署但尚未批准。在缔约国中，欧洲50国中有39个，欧盟27个成员国中有26个(缺捷克)，西方七国集团中有六个(缺美国)。此外，如果从宗教背景来看，缔约国中至少有65个是基督教国家；反过来说，在57个伊斯兰会议组织成员国中，只有18个是缔约国；而在22个阿拉伯联盟成员国中，只有三个是缔约国。由于ICC的活动经费大多来自成员国的缴纳，那些较为富裕的西方国家自然拥有较大的发言权。加上ICC总部设在荷兰海牙，它的任何决定就很难不受西方价值观念和政治态度的影响。

在西方与非西方之间掀起波澜

自去年7月ICC检察官奥坎波正式起诉巴希尔后，国际社会出现巨大分歧。阿拉伯世界反对起诉巴希尔，2008年9月8日闭幕的阿盟第130届外长会议表示与苏丹团结一致。同一天，正在苏丹访问的坦桑尼亚总统、非盟轮值国主席基奎特表示，非盟反对起诉巴希尔，担心此举将使事态恶化。非盟拥有53个成员国，尽管其中的30个是《罗马规约》缔约国，但它们共同反对在达尔富尔局势已经有所好转的情况下起诉巴希尔。

非盟、阿盟、伊斯兰会议组织以及不结盟国家都支持苏丹的立场，要求援引《罗马规约》第16条的规定，即通过安理会向ICC提出正式建议，推迟起诉12个月并在到期后以相同理由延长起诉期限。这就需要安理会专门通过一项新的决议，至少得到九张赞成票而且不能遭到五个常任理事国的一票否决。中国和俄罗斯显然不会反对这样一个决议，问题出在法、英、美三个西方大国那里。英国外交大臣米利班德今年2月28日在开罗表示，英国之所以支持起诉和逮捕巴希尔，一是因为苏丹政府不尊重人权，二是苏丹政府拒绝与ICC合作。逮捕令签发后，欧盟驻开罗办事处外交官于3月8日对《中东报》记者表示，绝大多数欧盟国家反对推迟起诉巴希尔，认为起诉在任总统已有先例，且未必对局势产生不利影响。

显然在起诉和逮捕巴希尔问题上，非西方国家与西方国家之间立场差距明显。本届联合国大会主席、尼加拉瓜外交官布罗克曼3月5日在日内瓦指责逮捕令是出于政治考虑，无助于达尔富尔和平进程。3月17日，布罗克曼在纽约进一步批评说：“我们这些‘西方人向来以卷入我们不理解的事务而臭名远扬，更严重的是，我们似乎根本就不想去理解，‘先开枪然后查明真相。”他甚至说逮捕令加深了人们的感觉，即认为“国际审判就是种族主义，因为这是ICC第三次针对非洲国家采取行动”。一名阿拉伯外交官3月9日一针见血地对《中东报》记者说：西方借口苏丹政府不履行阿盟和非盟的解决办法，其实最终目的是要终结巴希尔总统的政权。逮捕令由谁来执行

根据《罗马规约》第63条“审判时被告人应当在场”的规定，除非将巴希尔活捉并解押到海牙出庭受审，否则逮捕令只能是一纸空文。究竟由谁来执行逮捕令呢?ICC公开说1593号决议第2款提到的有关各方都有执行逮捕令的义务。第2款原文如下：“苏丹政府和达尔富尔冲突其他各方必须根据本决议与该法院和检察官充分合作并提供任何必要援助，并在确认非《罗马规约》缔约国不承担规约义务的同时，敦促所有国家以及相关区域组织和其他国际组织充分合作。”这个语义不清、且有些前后矛盾的条文，能作为实施逮捕令的法律依据?

首先，苏丹政府和达尔富尔冲突其他各方是否有义务?苏丹虽然签署了《罗马规约》，但没有批准，因而不算正式缔约国，故此ICC逮捕令在苏丹境内没有管辖权，苏丹政府没有逮捕巴希尔的义务。苏丹政府已经在逮捕令公布当天表明了立场，拒绝接受逮捕令。但ICC认为上述条文明确要求苏丹政府与ICC合作并提供必要援助，因而苏丹政府有义务履行职责。双方分歧的焦点从法律问题演变成语义问题，“义务”(Obligation)和“合作”(Cooperation)究竟哪个更具有权威性?3月12日，苏丹国民议会召开紧急会议，一致通过决议，禁止将任何苏丹人交给ICC审判。

既然苏丹政府拒绝执行，那么“达尔富尔冲突其他各方”的态度又如何?所谓冲突其他各方主要是指达尔富尔反政府武装组织，其中最大的两支是“苏丹解放运动／解放军”和“正义与平等运动”。“正义与平等运动”领导人在3月2日公开支持即将发布的逮捕令，呼吁苏丹人民抓捕巴希尔。但是巴希尔本人于3月8日和18日两次高调飞往达尔富尔访问，参加群众集会，没有遇到任何危险。事实上，巴希尔在苏丹国内还是受到不少人的拥戴的，反政府组织胆敢采取抓捕行动，必将遭到镇压，达尔富尔局势也将急剧恶化。这两个反政府组织自恃有西方撑腰，在逮捕令签发后立场更趋强硬，公开表示拒绝与巴希尔政权就达尔富尔和平进程举行任何谈判。逮捕令的负面影响已经开始显现。

其次，《罗马规约》缔约国是否有义务?《罗马规约》108个缔约国是ICC赖以存在的母体，它们被理所当然地赋予了执行逮捕令的义务。但事实上并非如此简单。《罗马规约》第4条规定：ICC“可以在任何缔约国境内，或以特别协定在任何其他国家境内，行使其职能和权力”。换句话说，ICC的司法裁决只在缔约国境内有效，一般不适用于非缔约国。苏丹既然属于非缔约国，只要巴希尔本人不主动前往缔约国，哪个缔约国会派人跑到苏丹去抓他?3月8日苏丹国民议会副议长威胁说，苏丹将向任何参与逮捕巴希尔的国家宣战。

最后，1593号决议所说的“敦促所有国家以及相关区域组织和其他国际组织充分合作”，显然更加缺乏约束力。这里“所有国家”还包括除缔约国以外的其他国家，即非缔约国。“相关区域组织”明显包括阿盟。3月7日，阿盟秘书长穆萨在喀土穆表示，希望巴希尔总统出席即将在卡塔尔首都多哈召开的阿盟首脑会议。这表明阿盟和卡塔尔并不理会1593号决议的上述规定。苏丹相信阿拉伯兄弟不会出卖巴希尔，倒是担心巴希尔专机在旅途中的安全。《中东报》3月16日披露，法国外交部发言人表示，巴黎支持在空中拦截巴希尔的专机。苏丹对此高度重视，已经成立了一个专门负责总统安全的特别委员会。

如果ICC逮捕令无法实施，从而落得个不了了之的下场，对于苏丹来说是一件好事，证明ICC逮捕令不得人心。但是对于巴希尔本人则是一个终生挥之不去的阴影，这会迫使他谋求总统连任，确保大权在握，以免将来有一天被政敌出卖。估计ICC也不会一直坐等巴希尔退休才去下手。ICC院长、加拿大籍法官菲利普·克尔什3月10日公开宣布，ICC可能要求安理会介入逮捕巴希尔事宜。如果ICC当真做出这一决定，那就意味着需要安理会通过一个以逮捕巴希尔为核心内容的新决议。倘若事态发展到这一步，安理会内部的矛盾和斗争将会十分激烈，中国和俄罗斯将不得不面临是否动用否决权的选择。