行业协会整治：茶杯中的风暴

邢少文

从国家审计署多年来对全国性行业协会的审计中不难发现，行业协会变相充当部委“小金库”的现象非常突出，而多年来整改收效甚微。

广州市人大代表、广州怡顺工贸发展有限公司董事长吴艳群颇感愤愤不平，其从事煤炭行业已有20年，每年的年审都顺利过关，但2009年，广州市煤炭协会却突然告知她的公司堆场不合格、煤场只对内不收外面的货，无法通过年审。后来，广州煤炭协会推荐她去跟广州黄埔煤场签合同，挂靠在那里，交了几万元，协会盖个章，年审就让过了。

“这种是欺诈行为，到底是谁赋予了协会这种权力?政府相关业务委托这些行协管理，是否进行了监管和规范?这些收费是否进了协会的‘小金库?”吴艳群对本刊记者表达其无奈与愤怒。

吴艳群所反映的只是行业协会管治问题上的一个缩影，事实上不仅在煤炭行业，在诸多的行业内都普遍存在。行业协会多年来的乱象，已成为影响市场营商环境的一大“顽疾”。针对行业协会、中介组织等民间组织长期以来存在的乱收费、管理混乱等情况，近期以来，各省纷纷加大了整顿的力度。

2009年新一轮行业协会大整治风雨欲来，其力度是表面刮风不下雨，还是真刀真枪砍“二政府的肉”还有待观察。基本上这次整治工作是配合2008年9月发改委、财政部、民政部、国资委等九部委联合下发的《关于规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见》的通知文件。

“目前这项整治工程正在进入建章立制、规范管理的阶段，预计到5月年检工作完成。”国务院国资委行业协会办公室一位姓周的人士对记者说。不难看出，9个强势部门来专门对行业协会管治问题立规，可见非市场的行业协会对于中国市场经济建设过程中的不利影响已经到了相当惊人的地步。

3月2日，國家民政部发出通知，部署2008年度全国性社会团体年检工作。而与往年相比，今年社团年检工作要求有很大变化，年检内容增加较多，年检对象扩大到社团分支机构和代表机构。以往年检基本都是“公文式审查”，而这次甚至由国家民政部、国资委专门抽调人力对年检内容，年检方式进行全员培训。

整治过程中，行业协会这一长期以来“二政府”、“第三纵队的形象又再次显露无遗，而如何实现根本性改变，却仍是一个涉及诸多行政权力让渡和政府管理转型的问题。

坚决不做“官员养老基地”

“挤不进人大和政协，就挤协会。”中国奶业协会常务理事、广东奶协副会长王丁棉形容现在行业协会已经成为政府官员退位、退休之后的另一“休养”场所。同时，会长、副会长、副秘书长等等位置相当一部分都由退休官员把托“从全国性的行业协会到地方协会，公务员兼职的情况仍然大量存在。”他对记者说，即使国家对公务员兼职行业协会问题在2000年后就多次三令五申，但是收效甚微!

而在此次大整顿中，清退公务员兼职和整治乱收费，正是两项最主要的内容。

事实上，早在2007年，国务院办公厅便已下发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，规定现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务。

公务员兼职在行业协会的大量存在，与中国行业协会的形成与发展历程有关。目前的行业协会分体制内形成和体制外形成两种，体制内形成的行业协会则占了大部分。

由于体制内产生的行业协会大都延伸了部分政府的管理职能，为保持协会的行政合法性和政治合法性，协会领导几无例外地由政府主管部门“任命”，或由政府主管部门的人员兼任。从另一方面，公务员兼任或退休干部的聘任，便于行业协会在游说政府与企业之间获得双重的资源。

“公务员兼任造成行业协会的政会不分，行业协会所代表的企业利益、消费者利益与政府职能部门的博弈、协作效果显示不出来，相反强化了‘二政府的色彩，对行业协会承担社会职能是一种削弱。”王丁棉认为。

王举例，眼下中国乳品行业的两个全国性协会——中国奶业协会和中国乳制品工业协会，一个脱胎于中国农业部，一个脱胎于原中国轻工业部。在波及全国的“三聚氰胺事件”之后，奶农杀牛、倒牛奶的现象大量存在，但在行业协会提供给政府主管部门的报告中，为了给政府部门“分忧”，协会却“虚报军情”，说成“杀的只是一些老弱病残的牛”。

机关隐秘“小金库”

与吴艳群一样感到不满的企业主，抱怨的是在缴纳了会费之后，协会非但不能有效地保护自己的利益，还设立了名目众多的收费项目，给企业带来了负担。

根据国务院减负办公室的统计，自1997年全国实施企业治乱减负行动以来，截至2006年底，通过清理取消不合理收费项目，减轻企业负担涉及金额就达2800亿元。这其中，行业协会的乱收费也是主要部分之一。

在乱收费的项目当中，主要分为四个部分：一是行业协会违法违规强制入会、摊派会费、强行服务；二是依靠代行行政管理职能或凭借垄断地位擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准；三是经济鉴证类社会中介机构违法出具认定报告或出具虚假认定报告，借机谋取不正当利益；四是依据委托、授权的行政职能，强制购买指定产品或接受指定服务并收费。

而利用本身所承担的“政府管理职能转移”乱收费，是行业协会中最常见的一种收费方式，“有些协会要求乳品企业每年做鉴证和年审，一年就要收5万元，在生产的各个环节，本来已经有政府部门在管了，协会又多伸了一道手。”王丁棉说。

在“收”之乱的同时，“支”之乱也是行业协会普遍存在的一个现象，在这方面，早前爆发的“牙防组”事件便是最典型的案例，完全违反了民政部关于行业协会是非营利性组织的规定。

在新疆去年的整治活动之中，就发现学会、协会大都设立单独的账户，账面资金多的达到上千万元，把学会、协会财务变成了本单位本部门的“小金库”。在青岛市的整治中，发现十余个财务、办公场所与行政机关合一的行业协会，账户、财务与政府机关混杂不分、合署办公。

“在乳品行业的协会中，常有企业每年赞助几十万元，但这些赞助费成为‘账外账，有的协会还自己开办公司。”有着20多年协会工作经验的四川省乳品协会会长、西部乳业发展协作会秘书长魏荣禄对记者说。

而北京正大会计师事务所一位负责行业协会财务审计的会计师则告诉记者：“目前在审计的过程中最主要的一个问题是一些大的一级行业协会原先都是从部委里延伸出来的，目前在财务分开上做得不是很完善。”从国家审计署多年来对全国性行业协会的审计中不难发现，行业协会变相充当部委“小金库”的现象非常突出，而多年来整改收效甚微，几乎历年的审计报告都会提及，成了老问题年年讲!

乱象根源在政府

事实上，行业协会的乱收费现象很大

程度上也缘于其“二政府”的半官半商身份，那些脱钩于行政部门的行业协会虽然具备了天生的行政合法性和政治合法性，但由于“审核多、服务少”导致社会合法性并不受大多数企业的认同，这导致会员少、经费没有保障。“由于政府揽了很多本应该属于行业协会的事情，所以它们没有多少服务空间，不足以吸引会员。”国务院国资委行业协会办公室的一位人士称。

这看上去似乎是一个怪圈，一方面，企业抱怨协会的“官方”色彩太浓，另一方面，协会则抱怨所拥有的行业管理权力太少。

温州的商会曾被著名学者吴敬琏称之为“真正的民间商会”，浙江工商大学教授陈剩勇曾对温州商会进行过长时间的调研，他发现这些商会普遍认为政府的赋权太少，商会本可以发挥更强的行业内部管理功能，诸如质量评估、鉴定等等。

“现在有一部分商会变成同乡会，联谊会，俱乐部，行业管理功能得不到提升。”陈剩勇对记者表达了他的困惑，政府该放的权不放，绝对不利于市场经济中自生的行业协会成长。

而正是行业协会本身拥有的管理职能得不到法律的确认和保障，因此在某种意义上，中国的社团管理是以行政单位为基础的行政体系的延长，尤其是大量社团的发展长期以来一直取决于对单位资源的利用，形成了类似行政部门的“权力寻租”。

“日本行业协会淡化政府色彩、强调制度监督值得我们学习，他们每3年对整个协会进行全面检查，而且服务性创收收入不能占到协会运营成本的一半以上。”国务院国资委上述人士认为这才是行业协会真正的方向。

“目前的情况是真正的民间商会会削弱政府组织的权力和利益，所以政府既要控制违规又不愿赋予他们权力，导致整治多年但成效甚微。”陳剩勇认为行业协会未来自治、自管，政府应充分放权，让利。

国务院国资委行业协会联系办公室主任陈国卫在接受《人民日报》采访时也认为政府应提出规则、定下规矩，明确政府做哪些、不做哪些，协会做哪些、不做哪些，给协会空间。这也是国际上通行的做法。

魏荣禄参与创办的西部乳业发展协作会是一个纯民间自发的行业组织，但他烦恼的是，协作会无法获得民政部的注册通过，现在注册新协会越来越难了。这也市场经济中自发形成的行业协会普遍遇到的问题，不得不以公司注册形式存在，而作为公司，又势必面临巨大的财务压力。

当下对于纯民间组织的新协会而言，审查条件是极其严格的：必须经过其业务主管单位的审查同意，才有资格获得登记管理机关(即民政部门)的申请批准。如此严格的行政合法性和政治合法性审查制度，足以使得行业协会的社会合法性难以真正发挥功能。