食品安全监管改革争议

章剑锋

需要的是组建一个名副其实、权责统一的食品安全监管部门，形成“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管体制。

对于食品安全监管的低效局面，信心匮乏者从来没有停止过其批评。就拿眼下来说，《食品安全法》的出台也不能让他们稍事歇息。

“这部法律留下了一些遗憾，”一位全国政协委员早前在北京对本刊记者说，“有人劝我不要说这种话，也不要提这种提案，说法律才出台，你就迎头泼冷水，这样不好。”

《食品安全法》试图重新整合分散于政府各个部门的监管规章、职能和机构设置，以便打消公众对于食品安全危机迫近的恐慌和顾虑。这部法案将于今年6月1日施行。

不过，很多人仍然难以掩饰自己的失望情绪，认为现有版本的法案大大低于他们的期望值，不仅未对旧有的多头监管格局进行裁并，反而予以某种认可或保留。他们的目标是希望政府可以建立一个标准统一、覆盖全国范围的垂直监管体系。理论上来看，由一个权威部门统管食品产业链上涉及食品安全的全过程，似乎更为稳妥。

一些食品行业人士为此已经呼吁多年。中国食品科学技术学会秘书长孟素荷表示，食品监管的部门分割和“九龙治水”局面是中国食品安全的主要矛盾。由此导致的问题和漏洞在“三鹿事件”中被凸显。

“在食品安全监管过程中，部门利益的争夺，责任的推诿所带来的监管重叠与缝隙，我们在下边看得十分清晰。”

人为割裂的监管链

与其他行业监管一样，食品安全领域长久存在的多头监管状况并非罕见之事。中国目前起码有超过10个行政主管部门涉足食品安全监管，他们依据各自的法令规章履行职能，分权共治又自成一家，这种治理机制因各部门间不能有效衔接协调而漏洞百出。

在不同部门的主导下，食品质量和安全标准参差不齐，中国消费者协会副会长刘俊海对本刊记者说，归结起来就是散、乱、差，“散是各部门都有标准；乱是该有的标准没有、不该有的有，什么馒头是圆的，元宵也是圆的，这毫无用处；差就是跟国际相比总是慢一拍，咱们是出事故出标准，没事故就没标准。”

2004年以来，中国出现了多起致人死亡的食品安全事故，一些食品的对外贸易也因含有害物质或不符相关标准而陷入低谷。批评人士将此归咎于部门的监管不力。同年，中央政府将食品安全监管的主要权力和职责赋予国家食品药品监督管理局(SFDA)，授命他们负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

现实在于，国家食品药品监管局是一个副部级单位，几乎难以胜任协调卫生、农业、商务、质检等更高级别行政机构。部门职能交叉和管理低效等问题没有从根本上得到解决。此后食品、药品安全重大事故频发，国家食品药品监管局原局长郑晓萸被依法处死。

中国难道就不可以设立一个强有力的、专门的食品安全监管部门吗?“在目前这几乎是不可能的。”前述全国政协委员表示，“部门各霸一方，都有权了，也就都有钱，如果将他们统一撤并，意味他们掌握的这些资源优势就会全部丧失。”这位委员这些年一直在提醒政府扫除食品安全“政出多门”的监管局面，促成国家层面的统一监管主体出现。现在《食品安全法》出台了，他反而有些泄气。

“这是一次不彻底的改革。你说这个法有没有用?没用!”他说，“监管问题我已经说得够多了，说了不管用，等于放屁。那还不如不说。”

很多人之所以不满，完全是因为对于食品安全监管改革推进的迟缓缺乏耐心，他们希望政府能够迅速扭转局面。“我们现在为自己的健康担忧，”全国政协委员施杰对本刊记者说，“我没有办法确定哪类食品安全，哪类不安全?我们还能吃什么?”

身为民进四川省委常委、高级律师的施杰认为政府改革现行食品安全监管体制应该突出两点：组建一个名副其实、权责统一的食品安全监管部门；形成“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管体制。他就该法没有彻底改变过去“分段管理”、多部门执法的现象表示遗憾。“组建一个食品安全监管部门也许是未来改革的方向。”

哄抢一头“猪”

完全将中国的食品安全变革重任托付于一部法律，无疑是不切实际的。就《食品安全法》立法来说，不同职能部门的讨价还价贯穿始终，这是一个公开的秘密。目前人们看到的这部法案，不过是一种折中。国务院将设立一个食品安全委员会，根据惯例，副总理及以上级别的国家领导人将出任这一机构的主要负责人。在该机构的总领之下，卫生部取代国家食品药品监管局，承担食品安全综合协调职责，由质监、工商、药监等分别对食品生产、流通和餐饮服务活动实施监管。

在中国现行体制下，寻求改变多头监管体系几乎不可能，这是历经4次审议均不能通过的一个根本性分歧。“多头管理问题没有完全解决，只是确定了牵头机构。”卫祥云说。他担心各部门相互扯皮的事情依然会发生，过去出现过的安全事件今后也可能以不同形式冒出来。

部门之间对于监管职权的争执是非常激烈的。卫祥云告诉本刊记者，他也自圈内听到不同的意见，“有人认为农业部应该管食品，要由搞兽医的管，而不应该由看病的人管。”

卫祥云的意愿，也是希望政府能将食品行业监管归口于一个部门，在立法征求意见阶段，他与同业们于不同场合均有发表意见，认为有些部门完全没有必要插手食品监管。逻辑是，以往发生那么多问题，主要是各方争权导致。

这已涉及机构改革层面。卫祥云1980年代进入原国家内贸部工作，直到担任工业司副司长。朱镕基当时推行机构改革，几乎没有一个部门认为自己应该被裁撤，而应该加强权力，结果朱拿出铁腕魄力，一下撤去9个机构，内贸部也在撤并之列。卫祥云由此转入调味品协会工作。

在那轮改革中，卫祥云自认也是利益受损者，但他认为这种改革是成功的，食品行业也有必要照此行事。

食品安全专家、中国农业科学院农产品加工研究所所长魏益民对本刊记者说，最开始并没有设立食品安全委员会的想法，但大家觉得改来改去还是老样子，不如不改，一定要有一个部门出来主抓，否则就要乱套，后来才写入了国务院设立食安委，整部法案才得以通过。目前，这个委员会的具体职能待定。

但前述全国政协委员则干脆宣判这个机构“没用”，他认为这只是一个议事协调机构，不是一个强有力的执行机构。施杰也不无担忧地表示，分工监管可能出现大量的环节空隙。一般的安全事故往往都是在这种环节缝隙中产生的，如何协调监管工作是一大难题。

如果没有后续的实施细则配套，仅检视《食品安全法》本身，还存在不少法律打架的现象。在魏益民看来，整部法案有不少字眼显示出维护原有体系的痕迹。

举例来说，法案第21条规定，“屠宰畜、

禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。”魏益民反问道，“怎么又冒出一个主管部门?这个主管部门是谁，一般人是读不懂的。”魏益民是国家食物与营养咨询委员会、农业部及科技部的咨询专家，热衷于国际食品安全控制体系研究。他最近一直在研读这部法案。对于食品安全规章他是了然于胸的。

事实上，这个主管部门是商务部。1997年国务院出台了生猪屠宰管理条例，明确由商务部负责全国生猪屠宰行业管理。不清楚这种规定用意何为。魏益民看起来也有点困惑。

他认为，农村农业农林都是农业部的职能范畴，一头猪在进入市场前由农业部管，进入市场后由质监管，进入餐饮之后由卫生部管。现在单独把猪禽屠宰拿出来交给商务部，他们是否有技术力量来制定相关标准，值得怀疑。“商务部又不培养兽医，又不搞疫病研究，又不懂养殖。农业部对此应是非常清楚的。”

没有被割掉的分段管理尾巴在法案里不止一处。鉴于中国食品监管目前是两法并行局面《食品安全法》和《农产品质量安全法》，同样是这21条规定，“食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。”这又把魏益民给绕了进去。

由两家国务院行政部门制定，这是一种什么工作机制?是各搞一套，还是两家一同来做?

比之于欧盟的统一管理机制，中国基于自身现实推出的这部法律，其行事风格更加倾向于谨慎和稳妥。魏益民认为这是一种平稳过渡的办法，分段管理现状不可能在一夜之间清除，只好循序渐进。“中央现在抓科学发展观，提倡不折腾，中国的改革一直呈渐进式，力求波浪小一些。”

立法后，路更长

除了整合不同职能之外，中央政府意图通过法案统一食品安全标准。卫生部需要对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

对于食品行业来说，这可能是少数值得肯定的变革之一。在此之前，行业主体对于出自不同部门的标准简直要叫苦连天。以调味品行业为例，仅就标准而言，卫生部有卫生标准，质监局有质量标准，交叉又不一致；检测方法也是卫生部与质监局各出一套，互不协同。企业无所适从。卫祥云说，“他们在互相掐，谁都不服气。”

由此导致的结果通常是监管缺位、越位和错位。卫祥云将之归结为20个字，“有法不依、执法不严、知法犯法、徇私枉法、明知故犯”。这给企业带来不少麻烦。举例来说，北京一家调味品生产企业在云南和四川市场上销售一种臭豆腐，因为标签印上“臭豆腐”三个字被指违规而遭查处，理由是臭的豆腐是不能吃的。

“他们是按原内贸部的青方腐乳标准生产的。”卫祥云说，“臭豆腐”这个称谓是几百年来的约定俗成，企业没有任何过错。

生产企业找到协会求助，协会毫无办法，唯一能做的就是出具公函，证明产品生产符合标准，无涉安全隐患。但卫估计，最终的结果可能还是需要企业花钱摆平。他不无生气地说，“有些部门在打着监管旗号巧取豪夺、敲诈勒索，这是我们经常接到的反映。”

统一标准和监管职能整合是行业管理的基础工作，行业内部为此争论了十几年。现在终于有了一点希望。

孟素荷表示，要找到一种能“确保将不安全因素排除在食品产业链之外的制度”，减少事故发生的机率和损害。她期待新成立的国务院食品安全协调委员会不仅是“危机应对”的协调机构，而能前瞻性地将工作着力点前移到“以预防为主”的监管体制建立中。

但这是一项繁重的工作，方向虽然确定，协调和投入的各种资源量会非常庞大，最大的难度仍涉及相关部门是否配合。

“再难也得做，”刘俊海说，“在中国做什么事容易?哪能说法律颁布什么就都解决了?做顿饭还得花一两个小时。”

刘俊海参与了法案的起草征求意见工作，在标准统一和职能整合上，他敦促卫生部要主动和别的部门、协会加强沟通，经常召开协调工作会议。“我认为一周就要开一次，这件事情得抓起来。不能法律审议通过了，你就把它扔到一边。对这部法的贯彻如果消极推诿，是对党和国家的大政方针阳奉阴违。没有什么比人命更重要的。”根据历来经验，杜绝一些坏现象仅有立法是不够的。人们更多时候担心法律是否能够顺畅而不打折扣地被贯彻。这不只是普通民众的顾虑。全国政协委员、中华全国律师协会副会长王俊峰说，立法很重要，但是能不能很好贯彻执行，这是另外一个问题。中国并不缺少法律，就食品领域来说，也已是初成体系。但法律的效用似乎没有得到充分显现，一些人讥讽法律成为了一种只供观看的摆设，真正用途不多。

王俊峰承认有立法是一种进步，认为不管监管部门有多么复杂，只要能统一到法律平台上，就有希望。如此一来，当食品安全问题出现，人们更应该关注用法律手段加以解决，“而不是看总理，看某一个家长”。

王俊峰在今年“两会”上建议国家加强公民法律意识的宣教，试图说服政府建立一个专项基金来负责操作此事，借此去制衡那些道德沦丧的不法企业，并对那些对此放任、默许甚至相互勾结的监管主体施加制裁。“乱市用重典，”王俊峰说，“在相对比较无序的食品市场，一定要强化各级责任人的法律责任，施以更重的惩罚。”

责编许圣如