中国风景名胜区与美国国家公园比较分析

牛　萌

【摘要】美国国家公园管理体制的职责明确，机构设置比较完善，有十分科学的管理体制和管理方法。通过与我国风景名胜区在发展概况、管理体制、保护与利用等方面的对比分析，发现我国风景名胜区的缺陷与不足。而研究分析美国国家公园的各个方面，有利于我国风景名胜区进一步的发展与管理，同时也对我国国家公园体系的建立具有一定的参考价值。

【关键词】风景名胜区；国家公园；管理体制

世界各国由于政治、经济、文化发展的不同，对“国家公园”的命名也不尽相同，但其实质都是指政府为了保护本国的自然风景资源(山岳、岩溶、江河、湖泊、海洋、生物、沙漠、冰川、特殊地质地貌等)和人文景观资源(名胜古迹、人类遗址、陵园、园林艺术、社会风情、城乡风貌、现代工程等)，目的都是使风景资源免遭破坏，让本国人民有机会欣赏到大自然的美景和辉煌的历史古迹。[1]

1.中国风景名胜区与美国国家公园概况

1.1 中国风景名胜区发展概况

我国风景名胜区体系自1979年开始成立，标志性事件是国家建设总局的《关于加强城市园林绿化工作的意见》文件的发出，发展至今已有28年的历史，取得了一定的成绩，但其发展过程不可避免地存在着曲折。自1979年以来国务院、建设部门、旅游局等部门多次讨论风景名胜区的建设和保护问题。1985年6月，国务院颁发了《风景名胜区管理暂行规定》；1987年6月，建设部发布了《风景名胜区管理暂行规定条

例实施办法》；最新的《风景名胜区条例》已经于2006年9月6日国务院第149次常务会议通过，并于2006年12月1日起施行，这是我国对风景名胜区事业发展的一个新的重要里程碑。[2]至今全国国家级风景名胜区数量已达187处，省级风景名胜区约480处，共计667处，风景名胜区总面积达10万余平方公里，约占国土面积的1.13％，基本建立起具有中国特色的国家风景名胜区管理体系，并形成了在国内外具有广泛影响力的风景名胜区行业。

1.2 美国国家公园概况

美国第一个国家公园同时也是世界首个国家公园——黄石国家公园，建立于1872年，当时美国国会划出200万公顷作为“为人民福利和快乐提供公共场所和娱乐活动的场地”。通过立法指定这个新的国家公园由内政部部长控制，并负责签署规定，达到“保护并防止破坏和破损，保护所有林木、矿藏、自然遗产，保护公园里的奇景，保持公园的自然状态”的目的。1916年国会通过在内政部建立国家公园管理局的决定，旨在“改善和规范作为国家公园、国家纪念地、国家保护区的联邦土地的利用方法和手段”。

1.2.1 美国国家公园建立标准

美国国家公园有严格的评定标准，在美国建立一个新的国家公园必须满足“全国性意义”、“适宜性”和“可行性”的标准。国家公园系统只是广泛的重要地点保护系统的一小部分。被评定为国家公园只是多种选择的一种，国家公园管理局还通过实施一系列计划来帮助国家公园系统以外的其它保护区。

(1)全国性：申请地区如全部符合以下4个标准，则被认为具有全国意义

A：它是一个持殊类型资源的著名范例。

B：它在国家的自然和文化遗产方面具有很高的价值和特性。

C：它能为休闲、娱乐或科学研究提供机会。

D：它最大程度地保留了真实的、完整的、朱被破坏的资源类型。

(2)适宜性：指一个区域必须能代表一个自然或者文化主题，或一种娱乐资源，而这些在现在的国家公园系统中代表性不足，或没有被其它土地经营实体充分保护起来用于公众娱乐。

(3)可行性：指作为一个新建的国家公园、一个地区的自然系统或历史遗迹，一定要有足够的规模和相宜的结构，以确保资源的长期保护和供公众使用。

1.2.2 美国国家公园类别

现在，美国的国家公园是由大约390个区域组成，覆盖了49个州超过40万英亩的土地，它们被界定为国家战场、国家战争公园、国家军事公园、国家战争地、国家历史公园、国家历史地、国际历史地、国家湖岸、国家纪念碑、国家纪念地、国家公园、国家公园路、国家保护地、国家保留地、国家娱乐区、国家河流、国家风景河流及航道、国家风景小径、国家海岸及其他等20类。它们都具有国家级的重要意义，受美国法律保护。

2.中国风景名胜区与美国国家公园的管理体制比较

2.1 管理机构与管理主体比较

我国风景名胜区的管理机构一般是风景名胜区管理委员会，它是政府的派出机构，性质是事业单位，其工作人员一般由公务员、风景区的雇佣员工、企业经营者等几部分组成。其内部机构的设置，一般根据风景名胜区的级别、规模、管理内容和承担任务的多少，由所属的人民政府进行设置。《风景名胜区条例》第一章第五条规定：“国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作”。[2]我国风景名胜区的管理主体是建设部城建司风景名胜区管理处，并没有直接管辖风景区的国家直属单位，同时其它部分要分工合作，共同对景区进行管理。但是在实际工作中，除建设部门有管理权力以外，在一些风景名胜区内，文物部门、林业部门、宗教部门等很多部门也拥有一定的管理权力，虽然表面上各个部门管理的内容不尽相同，但在实际工作中又有很多争议，造成了多头管理，决策时容易发生偏差。

虽然我国风景名胜区的管理体制骨架已经形成，但是缺乏至上而下的直属的、系统的、实质性(财政和人才资源管理权)的上级权威管理机构和基层务实管理机构。风景名胜区的管理显得杂乱而繁琐，好多应该建立的基层管理机构基本上没有。突出的问题是政出多门，让具体执行管理的部门领导很难办事，不知道该按谁的办。

美国于1916年成立了国家公园管理局“The National Park Service”，揭开了美国国家公园发展的新篇章。国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理。克林顿政府对国家机构进行了全面的改革，新的公园管理体制于1995年开始实施。新的管理体制是在国家公园管理局华盛顿总部领导下，全国设7个地区局。7个地区分局是以州界来划分管理范围的。[3]地区局下面再设16个公园组与l6个支持系统。一般是将生态环境和文化资源类似的公园组成一个公园组，以便按其资源类型和特色开展相应的管理工作。

由上面两个图表可以看出，我国风景名胜区的管理虽然有自上而下的机构设置，但其职能与管理方法与一般事业单位没有根本区别，造成工作没有针对性，效率低下。而美国国家公园管理局根据公园管理的具体情况分工合作，工作效率大大提高，同时具有很强的针对性，有利于公园的长远发展。

2.2 经营权比较

我国《风景名胜区条例》第三十七条规定：“风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者”。可见，在风景名胜区的管理中，国家已经把所有权和经营权分离开了，《风景名胜区条例》中虽未明确提出景区经营权可以转让，但也承认了景区经营权的合法性。所有权与经营权的分离，有利于利用大规模集中的资产，提高资源的配置效率，为企业拥有经营权提供了可能，且不影响旅游资源国家所有的性质。

但在实际的风景区中，一些企业和个人为了追求眼前利益，不顾环境保护与承载力，对景区大肆开发，地方政府为了获得效益也大都“睁一只眼，闭一只眼”采取放任的态度，使得景区内的经营者完全游离于政府管理之外，而管理机构的冗繁复杂又使得真正需要管理的时候，管理力度跟不上，各部门扯皮现象比较严重。

反观美国国家公园，国家公园管理局在公园内通过特许经营合同向游客提供必要和适当的商业服务。核准特许经营权的决定将根据如下条件作出：(1)确定设施和服务对其所在公园的公共使用和享受是必要和适当的，并且能够确定公园外的需求未能也不可能予以满足；(2)设施或服务的提供方式能够进一步推动对环境、公园资源和价值的保护、保持和保存；(3) 在规划、设计、选址、施工、公共设施系统、建筑材料的选择和回收及废弃物管理中具体体现可持续原则和做法；(4) 提高游客对公园的使用率和享受度，而不会造成对公园资源或价值的不可接受的影响。

特许经营实现了对资源最大限度的保护，由于经营项目都是由管理局授权的，经营者的行为都处于公园管理范围内，如有违反，公园管理局可以撤销其特许经营权。与我国相比，美国国家公园的经营权在法律条文中作出了明确的规定和阐述，而我国只是用模糊的语言带过，给管理留下了很大的法律漏洞，这也造成了在具体实施过程中，许多人钻空子，使得管理力度大打折扣。[4]

2.3 规划设计比较

美国国家公园的规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责，独家垄断操作。这一方面保证了规划设计的质量，另一方面又阻止了违反规划的事情发生。

美国国家公园规划主要有四个阶段：(1)公园总体管理规划；(2)公园战略规划；(3补充规划；(4)年度实施规划。公园总体管理规划是公园规划和决策序列中的第一步，它将关注为什么建立公园，在规划实施期间，什么样的管理内容应该完成。总体规划每10至15年修改一次，如果条件突然发生变化，这个时间还会缩短。战略规划是针对更短期的框架，更具有量化的目标和结果，通过战略规划，公园决定主要目标的调整和强调的重点，进而确定是否需要重新编制新的总体管理规划，确认是否需要编制更具体的补充规划。实施规划则针对总体管理规划确定的管理内容和战略规划进一步确定长期目标的具体实施行动和项目，为复杂的、技术的以及有争议的问题提供细节和分析。同时每个公园都要编制年度规划，阐明每个财政年度的目标和包含实施这些目标程序的年度工作报告。

与美国相比，我国风景名胜区的规划设计缺乏国家宏观的规范管理。由于我国对风景名胜区的规划设计单位的资质没有明确的要求，造成风景名胜区的规划设计单位五花八门，大致有各级城市规划院、园林规划建筑设计院(所)、大专院校的有关院系等等。这些规划设计单位在风景名胜区的发展中起了一定的奠基作用。但是规划设计的质量参差不齐，存在的问题也日益突出，因为风景名胜区的规划有自身独特的性质，并不是任何人、任何设计机构都能规划设计得合理的。

我国风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。总体规划包括：（1）风景资源评价；（2）生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；（3）风景名胜区的功能结构和空间布局；（4）禁止开发和限制开发的范围；（5）风景名胜区的游客容量。规划期限一般为20年。详细规划根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。[5]与美国相比，我国的总体规划期限较长，20年后景区的规划是要彻底废除原有规划，重新编写，还是在原有基础上修改并没有说明，这就不利于景区长期可持续的发展。而详细规划也没有规定有效期限，只是简要说明规划的内容，对于一些具体的实施行动以及技术等问题并无规划，更没有年度工作报告来反应一年中景区的管理情况，及下一年景区规划细节和方向的调整等问题。规划编写不够细致深入，是我国风景名胜区规划中的主要问题。

3.中国风景名胜区与美国国家公园的开发利用与保护

美国国家公园除了建设必要的风景资源保护设施和必要的旅游设施以外，没有什么开发项目在国家公园内来建设，更没有豪华度假村、旅游城镇、高层豪华酒店等，只允许建造少量的、小型的、朴素的、分散的旅游生活服务设施。国家公园内的建筑，其外形原始、粗犷，富有野趣，色彩淡雅，形式多采用地方风格。在国家公园内，游人住宿的旅馆床位和野营地床位都是严格控制的。这些生活服务设施都必须远离重点景观的保护地，国家公园内不许建造索道缆车，公园内车道选线十分慎重，不得破坏自然景观和资源。

我国的风景名胜区在开发保护方面存在的问题十分严重，只重视风景旅游资源的开发和眼前的经济利益，而忽视对风景名胜资源的保护。再加上经济的发展，国民旅游兴趣的高涨，野外旅游人数猛增，对风景名胜资源和风景名胜区的生态环境造成了极大的破坏。风景区内高档别墅、高级宾馆比比皆是，不仅与当地自然环境不协调，也对生态造成了破坏。

参考文献

[1].李如生.美国国家公园管理体制[M]．北京：中国建筑工业出版社，2005：28-111.

[2].风景名胜区条例[EB／OL]．中华人民共和国国务院令第474号．

[3].李景奇，秦小平.中国风景名胜区与美国国家公园比较研究[J].科技导报.1998/12，55-58

[4].赵吉芳.美国国家公园管理体制对中国风景名胜区管理的启示[J].太原大学学报.2008/6，14-19.

[5].庞婷.风景名胜区管理法律制度分析[J]．成都大学学报．2008/4，20-23.

作者简介：牛萌（1984—），女，北京林业大学，城市规划与设计专业硕士，研究方向：园林景观设计，风景区规划。