地方新政折射政府执政理念嬗变

曹　珊

2009年4月1日，历时两个月的人民网“2008年十大地方新政”评选活动揭晓。最终，“新疆阿勒泰官员财产申报”领跑十大新政。以28638票的绝对优势摘取桂冠。入选的十大新政凸显民生主题，具有改革创新精神，涵盖了干部作风、行政问责等一系列社会广泛关注的热点。

十大地方新政一：阿勒泰官员财产申报“先走一步”

2008年5月25日，新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室出台《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》。《规定》特别指出：官员及其配偶、共同生活的父母、抚养的未成年子女，单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及继承、赠与、偶然所得的财产等，都属申报内容。9月16日，“新疆阿勒泰地区廉政网”正式开通，该廉政网站设置了“县(处)领导干部财产申报倒计时”栏目。

2009年1月1日，阿勒泰地区将在全国率先实行官员财产申报制度。地委一位主要领导表示：制定这项政策，不是和干部们过不去，而是我国法制社会发展的必然要求，也是公务员自我保护、自我完善的现实需要。

点评：

财产申报制度被广泛认为是一剂反腐倡廉的良药。目前，在中央层面，该制度还处于“酝酿”、“准备”阶段，新疆阿勒泰在这一方面“先走了一步”。除了“公开”这一问题(包括是否公开、怎样公开、向谁公开、如何对待公开结果等)值得进一步考虑和研究之外，从申报对象、申报内容、申报时间等环节来看。阿勒泰的财产申报制度在设计上是相对严谨和科学的。然而，制度能否取得预期成效、能否持续实施，并不全然取决于制度本身。该项制度的最终命运不但与阿勒泰官员的坚持和民众的支持有关，还与全国的大气候以及其他配套改革有关。但是，阿勒泰的“先走一步”再一次显示了反腐倡廉的决心。这可能正是这项“阳光法案”的意义。

十大地方新政二：贵阳特色“禁游令”惹热议

阿哈水库是贵阳市重要的饮用水源，由于水清景美，近年来去游玩、钓鱼、游泳的市民激增，周边“农家乐”也发展到30余家，生活污染渐成最大污染源，2007年水库水质从二类变为三类。

2008年4月23日，贵阳市两湖一库管理局联合市纪委、监察局颁布“禁游令”，要求全市机关和企事业单位党员、干部、职工，充分认识保护好饮用水源的重要性，严禁到阿哈水库饮用水源保护区游玩，并教育好家属、子女不去游湖，违者依纪依规追究党政纪责任，并通过媒体曝光。

2007年“五一”假期，每天去阿哈水库游玩的游客达3000人次，而2008年，平均每天不到600人次。

点评：

贵阳市的“禁游令”有特色，它试图监督和规范公务员8小时之外的行为，并试图利用公务员的示范作用来引导全民环保意识的形成。值得指出的是，针对公务员的“禁游令”应该得到坚决落实，针对广大普通群众的“禁游令”也应尽早出台和实施。这不是“官兵平等”问题，而是一个关于发展理念和发展模式的问题。如何避免落入“先污染后治理”或者“边发展边污染”的窠臼，如何真正处理好经济发展与环境保护之间的关系，是贵阳以及其他地区必须加以认真思考和研究的问题。

十大地方新政三：广州：公务员被有效投诉6次将被辞退

2008年4月，广州市政府常务会议原则通过了《广州市行政机关首问首办工作责任制试行办法》。该办法规定，公务员被有效投诉6次将被辞退。

市民到行政机关申请办事、咨询或者投诉时，与之接触的第一位工作人员为首问，首办责任人。作为首办责任人，应在自己职责范围内尽可能为市民服务。

对违反规定的首问责任人，首办责任部门、首办责任机关应按有关规定进行处理，受到有效投诉或被检查发现3次的，本人本年度考核评为不称职，予以轮岗或降职；轮岗或降职后又受到有效投诉或者被检查发现3次以上的，予以辞退。

点评：

现阶段，我国干部考核主要存在“考核流于形式”、“考核结果运用不到位”等问题。就干部退出机制而言，“只能上不能下”和“只能进不能出”则是两个最需要解决的难题。加大对考核结果的运用力度，将考核结果作为“压力式”退出的主要依据，常常被看做可行办法。《广州市行政机关首问首办工作责任制试行办法》(以下简称《办法》)基本表达了这一思想。从理论上讲，该《办法》的实施，将有效改变考核“走过场”、“考核结果(基本)没用”的现状，将给予公务员以相当分量的负面刺激，也将打破“能进不能出”的僵化体制，从而结束“公务员是铁饭碗／终身制”的局面。不过，《办法》能否兑现政策设计的预期目的，还要看它在被执行和落实的过程中，能否搏得过“面子关”、“人情关”等等。

十大地方新政四：宿迁市宿城区公务餐费实行公示

宿迁市宿城区2008年以来实行公务接待用餐费用公示制度。该制度规定，全区所有行政事业单位须建立招待费开支台账，每个月的接待用餐地点、接待时间、负责接待的领导和部门、陪餐人数、接待事由以及用餐费用等内容应详细登记、备案，并于次月向本单位全体人员公示，公示时间不少于5天。同时，每季度定期向纪委上报招待费开支情况，年底纪委统一统计公示。对违反规定者追究责任。

2008年8月，该区已查处党员干部违纪行为9起41人次，其中给予党纪处分4人，组织处理32人。全区区直机关事业单位公务接待用餐费用比上年同期下降38.3％。

点评：

江苏省宿迁市宿城区的“公务接待用餐费用公示制度”属于干部监督机制范畴。他们的探索为公款消费改革积累了宝贵经验。宿城的亮点不但在于其敢于“公示”，还在于敢于“动真格”(即处理了一批违纪违规单位和个人)。

十大地方新政五：昆明：校长不任命教师不调配

2008年云南昆明共有295所学校需进行校长公选，“教师不调配，进入市场”的新机制即将启动。

根据相关文件，2008年秋季开学前，昆明市除原来已进行校长公开选聘、校长任期未满的学校外，其他学校的校长一律实行公开选聘。同时，全市所有中小学校全部实行教职工全员聘用和人事代理。校长不再任命，不再有行政级别，校长的产生由广大师生和家长、社会各方面代表说了算，教职工和学校之间的关系由过去的身份隶属关系变为聘用关系。

昆明市教育局组织人事处处长穆仁早表示，2008年，昆明市教育干部人事制度改革的主要标志，即是否建立了“校长不任命，依靠竞争”和“教师不调配，进入市场”的新机制。

点评：

昆明市致力于在教育干部人事制度改革方面做文章，力主建立“校长不任命，依靠竞争”和“教师不调配，进入市场”的新机制。该项改革体现了干部分类管理的理念，体现了通过市场合理配置人力资源和提高“生产”效率的理念，也体现了冲击“官本住”的决心。昆明的探

索为正在讨论的事业单位改革提供了鲜活个案。值得深入思考的是，在充分利用市场机制的灵活性时，应该如何避免市场的盲目性，如何保障优质公共产品的有效提供，如何实现公共服务的均等化，如何保证教育的公益性。

十大地方新政六：邯郸：推荐干部署名担责

2007年5月，河北省邯郸市委出台了《关于选拔县级领导干部试行“带责推荐+实绩遴选”民主推荐机制的意见》，并在当年的县(市、区)人大、政府、政协换届考察中试行。

“这是为了遏制拉票的不正之风，增加真正实绩突出的优秀干部的入围几率。”复兴区常务副区长刘运岭分析说：“推荐结果更能趋向于公平、公正，有利于实绩真正突出的干部进入选任视野。”

邯郸市委常委、组织部部长贾永信说，归根到底，民主推荐新机制是否成功，最终是看选任了什么人、选任的人在广大干部群众中是否叫得响、立得住。这种刚刚起步的新机制虽然有待完善，但其效应令人欣慰：拉票和简单的“以票取人”现象得到了明显抑制；干部的进退流转不能寄希望于托门子、找路子；“想干事儿、会干事儿、争干成事儿”的氛围更加浓厚，各项改革和建设事业生机勃勃。

点评：

河北省邯郸市委的新政着力点放在了干部进入机制上，探索的是县级领导干部选拔任用制度的改革。该制度的两个亮点是“带责推荐”和“实绩遴选”。其中，“带责推荐”主要表现为通过“署名推荐”来强化推荐责任，“署名推荐”在不违背《条例》中有关“民主推荐”规定的基础上进行了有效拓展，“实绩遴选”则在一定程度上解决了《条例》中“粗放型”和“弱强制性”条款过多、“口子”留得太大、“模糊概念”不少的问题，体现了中央要求与地方实际的结合，以及理论原则与工作实践的勾连。当然，该制度本身还存在不少需要完善的地方，最为关键的一点是“带责推荐”之“责”如何落实问题，换句话说，如果被推荐人在后来被识别出是“带病提拔”或者发展为“问题干部”，那么推荐人的责任该如何界定和予以追究。

十大地方新政七：浦东试水公务员打破“终身制”

在上海浦东新区，公务员可能不再是“终身制”职业了。2008年6月，新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约，聘期为1至3年。

作为综合配套改革试点区域的浦东，2008年1月被国家人事部批准试点探索建立聘任制公务员制度。此次浦东公开招聘公务员的过程中，对原有的选用方式进行了突破，以“一岗一卷”的方式，淡化公共基础知识，着重考察岗位所需的相关专业储备，以选取最合适的专业人才。

浦东聘任制公务员在体制上实现了两项巨大突破，即实行了合同制管理及协议工资制度。“因为此次招聘的是专业人才，他们的薪酬可能比政府一般公务员要高，但比市场上要低。”浦东政府人事局人士表示。

点评：

上海浦东新区政府所推行的“聘任公务员制度”致力于打破公务员体制的“超稳定”结构和扭转目前的僵化局面。该制度的核心内容是“合同制管理”及“协议工资制度”，这两项具体制度的实施使得“受聘公务员”与职位常任制公务员在职级设定、职务任免和薪酬待遇等方面不同，从而通过市场机制引入保证公务员队伍的活性和流动。另外，该制度有助于满足专业化管理对于“特型人才”的需求，对加强政府专业化管理是一种补充。制度的实施也对公务员的分类管理进行了有益的探索。不过，如何加强对“受聘公务员”的管理是一个不容忽视的问题。

十大地方新政八：宜宾严查公车私用

2008年2月，四川省宜宾市宜宾县为加大对领导干部用车的监督管理力度，查处公车私用、私驾现象，宜宾县纪委将该县233名副科级以上领导干部的驾驶证全部登记备案，并交由交警部门掌握，还规定今后副科级以上干部不能私自驾驶公车，除了紧急公务以外，一般情况下都自己乘公交出行。

与此同时，各级纪检监察机关将会同公安、交警等部门严查严管，加大明察暗访力度。宜宾县纪委副书记、监察局局长涂延友表示，以前只能确定被查车是否是公车，而驾驶证上并没有信息显示驾驶员是否是领导干部，交警掌握了名单后，就很容易确定车辆及驾驶人员是否违反了规定。

点评：

宜宾的亮点则在于找到了一个合适的“抓手”(即副科级以上领导干部的驾驶证全部登记备案)，从而提高了查处公车私用、私驾现象的可能性。不过，制定和实施相应的处罚制度应该是后者的努力方向，一般干部的行为也应受到重视。

十大地方新政九：无锡公务员轮岗市民高调支持

无锡市2008年将打破公务员“一次分配定终身、一个岗位奔到头、一个处室到退休”的格局，全面开展公务员集中交流轮岗，届时将有3000名公务员交流轮岗。

首次公务员交流轮岗，将采用跨部门交流、跨区域交流、部门内轮岗的形式，将在2008年完成公务员实有人数15％的交流轮岗。

江苏省委常委、无锡市委书记杨卫泽表示，公务员交流轮岗，破除了岗位终身化，建立轮岗常态化；破除了部门所有化，建立交流多元化；破除干部本土化，建立流动区域化，是盘活人才资源、建设高素质干部队伍的内在要求。

民意调查结果显示，无锡市公务员对交流轮岗支持率达98.79％。参加调查的公务员纷纷表示，交流轮岗既考虑优秀公务员的流动，又考虑年轻公务员的发展，有利于保持机关活力。

点评：

江苏无锡市公务员交流轮岗制度属于干部培养机制范畴。流水不腐，户枢不蠹。该制度的实施将有利于激发广大干部的工作热情和盘活人才资源，对于预防公共权力部门化以及部门权力私人化的倾向也将有一定帮助。而且，多岗位、多部门、多地区的锻炼和摸索有助于拓宽干部视野，有助于提高干部处理复杂事物的诸种能力。如果该制度能够一以贯之地实施的话，干部队伍整体素质和战斗力的优化和改善不会是一句空话。

十大地方新政十：安徽打破中考户籍限制

安徽省教育厅2008年3月作出决定，中考报名打破户籍限制，农民工子女可在流入地就读学校报考高中。

农民工子女不能在流入地接受初中后教育，这在全国是个普遍现象。根据安徽省的方案，进城务工就业农民及其他流动人员子女可以在流入地就读学校报名，并在流入地参加考试录取。同时，在外省接受并完成义务教育的安徽学生，自愿回安徽省报考升学的，原则上回户籍所在地报名参加考试。

点评：

安徽省教育厅的改革是入选新政当中唯一非涉及吏治问题的新政。安徽省这一政策为解决农民工子女享受初中后教育之难题奠定了基础。但是，如果高考报名仍然维持不能打破户籍限制之局面的话，该政策的实际功效会大打折扣。不过，政策的出台和实施始终还是表达了政府对农民工群体的关注和对他们权益的维护。

在以上的10项地方新政中，涉及公务员的就达8项之多。当“公务员热”成为一种民情时，“公务员热”使得公务员作为一种职业，相对于其他职业和行业而言，在人们心目中拥有更多的特权、地位、荣誉和尊严。

“公务员热”中能看到公务员机制建设的缺陷。竞争机制、淘汰机制的缺失或形同虚设，很可能使一些无所用心、无所作为且无饭碗风险的人在公务员队伍中沉淀下来。

虽然反腐风暴愈吹愈烈，但权力给社会带来的不良示范效应却依然强烈，这更折射出我国依法行政之路仍然漫长。

栏目编辑彭永