人民警察执法监督问题初探

董玉娟

摘要：随着一些法律、法规的改、废和新的法律法规不断制定补充，我国法律制度将更加完善，人民群众的法制意识和维权意识日益增强，对警察执法的要求也将越来越严格，将特别强调法律统一、公正执法。但由于公安机关执法范围广、涉及面大，执法活动难度较大，还不同程度地存在着受环境制约而出现执法不严、监督不力的现象，这是不容忽视的问题。在此，笔者就人民警察执法监督问题进行粗浅的分析、探究。

关键词：人民警察；执法监督；法律制度

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）11-0088-02

凡是权力都必须依法接受监督，否则，必然导致权力滥用和权力腐败。我国公安机关在警察执法监督方面已经进行了深入持久地探索，形成了人大、政协、检察机关监督，舆论监督，社会监督等一系列监督制度，对推动警察公正执法起到了积极作用，但还不同程度地存在着不容忽视的问题。

一、当前执法监督工作中存在的主要问题

1．认识问题，即对执法监督工作的重要性和必要性认识不够到位。长期以来，公安执法与执法监督的发展步伐不完全同步，监督滞后于执法。在警察执法工作中，突出表现在为了追求破案率、打击处理率及经济效益等人为因素，常常采用运动式、突击式的执法，而忽视了严格公正文明执法，出现程序违法、滥用强制措施甚至降格处理等执法过错。

2．广度问题，即执法监督工作的范围尚未覆盖全部的执法流程和各个环节。公安执法主要包括刑事执法和行政执法两个方面。目前，从公安机关执法内部监督的范围看，主要是针对公安行政执法方面，尤其是集中在治安处罚方面，而对刑事执法和公安行政管理方面监督力度不够，尚未真正覆盖全部的执法流程和各个环节。主要的薄弱环节有：一是对执法单位不作为行为监督不够到位；二是对刑事执法办案单位自行消化处理的案件监督不够到位；三是对交通、消防部门在事故处理、办证等方面监督不够到位。

3．力度问题，即对执法监督工作的力度和深度尚未达到应有的水平。公安部虽发布了《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，全面、严格地规定了查处、认定执法过错的职责和程序。但是，在实践中，普遍存在执法过错责任追究难问题，执法监督工作的力度和深度尚未达到应有的水平，主要表现在三个方面：一是过错责任认定难，处理执行难、效果差；二是操作程序有缺陷；三是容易挫伤民警的工作积极性。

4．体制问题，我国现行公安执法办案机制实行行政首长审批制。虽然法律规定行政首长有对案件处理的最终决定权，但由于执法面广量大，公安机关负责人在审批案件时很难做到认真审阅案卷，审批人的监督把关往往流于形式。而案件审核责任制面临重重障碍，基层领导对法制的依赖性太强，自己不敢签批案件，事事都要打电话，甚至连适用的法律条文都要询问，把不住案件质量关，事实上基本上由法制部门一手包揽。每季度的执法考评虽然发现了办案部门和民警的一些违法办案的事实，而且也进行了执法情况通报，但尚未真正引起有关领导和办案部门的重视，导致执法监督软弱无力，法制部门的执法监督权威尚未真正形成。

二、加强对执法行为的管理，规范执法活动

针对上述公安机关监督机制中存在的问题及现状，我认为在当前的社会形势和公安管理体制下，应结合我国的国情和社会现实，更新执法监督理念，强化执法行为的管理，减少随意、无序现象，明确责任，建立严格的逐级负责的执法责任制。

1．转变观念，提高认识。首先，要解决各级公安机关领导和广大民警的认识问题，这是确保公安机关执法监督机制健康运行的前提条件。其次，《公安机关内部执法监督工作规定》明确了公安内部执法监督的地位、作用和职责，它是各级公安机关行使监督权的依据。

2．理顺关系，完善机制。日前，公安机关内部有政工、纪检、督察、法制、审计、信访等多个部门负责监督工作，没有统一的执法监督工作机制，不能形成监督合力，影响了监督效果。明确各业务执法规范的责任，形成齐抓共管、相互贯通的综合监督效应，真正实现法制部门的监督职能作用。

3．明确责任，深化考评。加强执法监督很重要的一个方面就是明确执法责任，按照权力与责任、权利与义务相统一的原则，把各项执法工作层层分解落实到各警种和各执法岗位。如若某个环节出现差错，各单位应客观分析责任归属，追究相关领导和民警的责任。

三、加强对执法行为的监督制约，防止权力滥用

近年来，公安机关虽然采取多种形式加强了对执法权力的监督制约，但执法监督仍然是执法工作中的薄弱环节。主要表现为外部的监督力度不足，内部的监督合力不够，已出台的监督措施落实不到位。解决上述问题必须加强内外两个方面的监督：

1．积极拓宽外部监督渠道

（1）主动接受国家权力机关的监督。监督权是宪法和法律赋予人大的重要职权，是国家权力机关的一项最基本、最经常的实践活动。人大监督具体体现在对宪法和法律的实施进行监督和对“一府两院”的工作特别是众多的执法活动进行监督。但客观地看，目前人大对公安工作的监督还存在着制度上的缺欠，有些规定不明确，监督方式不完善，操作起来也较困难。但作为被监督的对象的公安机关来说，主动接受人大的监督也不够。各级公安机关都要充分认识自觉接受人大监督对于加强和改进公安工作的重要意义，要积极主动地向人大汇报工作，听取意见，主动接受监督。

（2）主动接受检法部门的监督。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》明确规定了“人民法院依照法律规定独立行使审判权”、“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”，并赋予检察院机关、人民法院对公安执法活动进行法律监督的法定权力。检察机关对公安执法活动的监督主要是通过办理职务犯罪案件和通过审查批捕、起诉案件、监督监所管理来进行，人民法院对公安执法活动的监督主要是通过审理刑事案件、公安行政诉讼案件来实现的。应该说，检法部门对公安执法活动的法律监督保证了公安机关严格公正执法。但从检法部门看，存在着碍于情面对公安执法监督不完全到位的问题；从我们自身看，存在着不愿接受监督、规避监督的问题。因此，各级公安机关要严格按照法律规定不折不扣执行检法部门正确的法律监督决定。对检法部门在法律监督中指出的问题认真整改，并举一反三，在完善各种执法措施，提高办案质量上下工夫。

（3）主动接受新闻舆论监督。要主动接受新闻舆论监督，要建立新闻曝光案件追查制度，对报刊、广播、电视等新闻媒体披露的以及报刊、广播、电视等新闻媒体转来的公民、法人和其他组织检举、控告的违法行为，应当及时进行查处。要建立监督查处结果发布制度，把对新闻曝光案件的查处情况，通过新闻媒体予以发布。各级公安机关要主动加强与新闻媒体的联系，建立新闻曝光案件联系协商通报制度，使新闻媒体对拟曝光案件能够事先与公安机关沟通，从而避免因报道失实给公安机关和民警造成不良影响，同时，对失实的已曝光案件也要通过新闻媒体采取适当的方式及时予以澄清。

2．强化内部执法监督力度

（1）努力形成内部执法监督合力。为了加强监督，把有监督职能的部门整合为公安执法监察委员会，各司其职，形成合力，这样，执法监督就有个部门统领，就可以在内部形成党委决策、各执法部门执行、监察委员会监督的格局，从而从制度上、体制上理顺了内部监督体制。在此基础上，法制、督察、纪检监察、审计、人事和控申等要各司其职，各负其责，互相配合，切实抓好《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》和《公安机关追究领导责任暂行规定》的贯彻落实，着重解决发现、纠正错案易，追究执法过错是责任人责任难的问题。

（2）强化公安系统内的上下级监督，以确保警令畅通。目前，有的公安机关从地方利益出发，对上级公安机关的执法监督决定和命令，拖延执行，打折扣，甚至不执行，严重违反纪律，影响警令畅通。各级公安机关必须按照《中华人民共和国人民警察法》关于“人民警察必须执行上级的决定和命令”、“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其做出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更”的规定，加强上级公安机关对下管理，并依据这些法律规定的精神，制定完善一整套问责到位的工作制度，确保警令畅通，以全面提升上级公安机关的执法执纪权威，保证问责到位。同时，要通过执法检查、执法质量考核评议、查处重大执法过错等多种途径，加强对下级公安机关执法活动的指导、监督、检查。

（3）充分发挥法制部门的内部执法监督职能。法制部门作为公安机关内部执法监督工作的主管部门，在履行内部执法监督职能中具有重要的不可替代的作用。各级公安法制部门要充分行使职权，加强事前、事中、事后监督，严格把关，要有效地开展对所有执法部门和办案、办事环节的监督，特别是对基层相对独立的执法单位的执法行为进行重要监督。