回归10年，“澳门模式”成型

席志刚

11月24日，候任澳门第三届行政长宫崔世安正式公布其“新班子”阵容。10名主要官员大部分是来自现任特首何厚铧班子的“旧面孔”，而唯一不获续任的，是曾经揭发崔世安主责东亚运严重超支问题的审计署署长蔡美莉。

一时间，外界风闻四起。记者会上，崔世安被多番质疑：为何表现理想的蔡美莉“落马”，反而由被评为表现不佳的官员获续任？而崔只简单回应称：“委任哪位官员的角度及观点总有不同，但今次这团队有共同的施政理念。”

翌日，澳门政府消息人士向本港销量最多的《东方日报》进一步解释：澳门《基本法》早已充分考虑到特区政府的政治体制和监察问题，政府施政团队必须是一个有力的整体，绝对不能再搞另一套，扰乱行政长官的执行部署。消息人士说：“其实大家都十分清楚，即使在西方国家如美国，也不会允许内阁成员与总统有不同的施政理念！”

崔世安要求审计署与施政者理念一致、保持政府施政的稳定性，其实正是早前一度被媒体热炒的具有“澳门模式”管治特色的“三权合作”论的现实版。

“三权合作”成政治基础

回归前澳门的政治建设，可谓“残缺不全”。澳门的政治权力核心，高度集中在澳葡政府的最高长官“澳督”手上。

根据《澳门组织章程》的规定，澳门总督拥有代表权、行政权和部分立法权。在立法权方面，总督对立法会有相当大的牵制权。例如有权委任23名立法议员中的7名，决定立法会选举的日期；可无须邀请即列席立法会会议，并发言；还可以公共利益为理由，向葡萄牙总统建议解散澳门立法会。

而在葡萄牙当局管治下，澳门也逐渐形成一种特殊的社会结构——双层二元复合社会结构。“双层”是指政府与民间两个层次，“二元”是指华人与葡人两个不同的小区单元。

在双层二元复合社会结构中，澳门华人底层社群面对的是作为外来殖民管治者的澳葡政府，受语言、知识、技能等自身条件的限制，华人底层社群很难建立起与澳葡政府的直接通畅联系，绝大多数华人生活在澳葡殖民管治体制之外。他们更愿意托庇于华人社团组织，通过社团表达自身诉求，与政府间接沟通。由此，社会成员与社团组织之间形成了一种“委托——庇护”关系，社会成员对社团形成某种程度的依赖，民间社团因而成为社会成员的庇护性组织。

随着澳门回归与葡国殖民政府的撤退，原来的政治生态开始出现明显的变化。

在实行高度自治的澳门特区内，根据《基本法》的规定，澳门特别行政区的政治体制，既不同于中国大陆的人民代表大会制，又不同于原来的总督制，也不是西方的三权分立制，而是有自身特点的行政主导型体制。

其集中体现是，作为特区政府首长的行政长官，其职权在立法会和司法机关之上。对于立法会，行政长官签署立法会通过的法案，并公布法律；立法会通过的法案须经行政长官签署、公布方能生效；行政长官委任部分立法议员，并可解散立法会等。

对于司法机关，各级法院院长和法官、检察官都由行政长官任免，提名并报请中央任命检察长和建议免除检察长的职务。相反，立法机关和司法机关对行政长官只有在极其有限的情况下或有制约，比如行政长官如遇争议提案不被立法会通过而解散立法会，重选的立法会却仍以三分之二多数通过争议原案的话，行政长官若还在30日内拒绝签署，必须辞职。

在以行政为主导的政治体制下，澳门特区的民主政治也在《基本法》的框架下有序推进。行政长官的产生办法已经由最初一个200人组成的推选委员会产生，改成现时由一个300人组成的选举委员会产生。立法会由23人组成增加到29人，除行政长官委任的7名议员外，直接选举产生的议员由8位增加到12位，间接选举产生的议员由8位增加到10位。

有评论认为，澳门回归10年来的最大成果之一是，民主政治得到稳步发展。而这“稳步”，具体体现在既定体制框架基本在毫无冲突和阻力的情况下，按既定节奏逐一铺设完成，整个过程中社会稳定、政府高效。

经济振兴 福利提升

澳门回归初期，经济不振，失业率高，治安问题严重；但回归10年后，澳门居民安居乐业，社会稳定，民生和谐，经济繁荣，人均GDP在2006年首次超越香港，更于2008年以仅少于日本30多美元的人均GDP，跻身亚洲最富有的地方之列。

在经济振兴的同时，一项值得注意的变化是澳门社会保障和社会福利的大幅提升。

10年前，当地的弱势社群可享受到的社会福利仅有社会保障基金的养老全和社工局的经济援助，且两者不能重叠享受。民间组织的救助服务固然在那一时期发挥了大部分功能，但弱势社群对社会福利服务的期望甚低，遇事时主动向外求助的意识亦相对薄弱。

回归之后，澳门特区政府显著加大了扶助弱势的力度，社会福利援助的项目及金额均有所调整。如常年维持在每月1150元（文中货币单位皆为澳门元，1澳门元约等于0.86元人民币，编者注）的社保养老金，在2007年提升至每月1700元；社工局经济援助发放标；佳的最低维生指数，回归10年间作了5度调整，由原来一个家庭每月1600元，逐次调升至现时的每月2640元。

2005年起，特区政府开始向年满65岁的永久性居民发放“敬老金”以示敬意，之后亦对发放金额作了3次调整，2009年10月更大幅调升至每年5000元。

事实上，澳门2003年博彩业全面开放后，经济急促发展，但博彩业独大，也为澳门社会带来前所未有的冲击，如引发薪酬不合理飙升、贫富悬殊等。就此，澳门特区政府采取了更多的福利政策，以缩小贫富间的差距。在近年楼宇、租金、物价急升及市场工资存在结构性倾斜的情况，澳门弱势社群对社会福利服务的依赖度大增。

除常规社福津助项目外，澳门政府近年亦推出多项临时性援助弱势措施，扩大对弱势社群的关顾层面。如三类弱势家庭（单亲、伤残人士及长期病患者家庭）特别援助金、低收入及贫困弱势家庭特别生活补助金、在职贫穷者工资补贴，以及社屋轮候家庭租金津贴等。

除此之外，澳门政府亦于去年首度推出全民受惠的“现金分享计划”，动用26亿元财政盈余向持澳门居民身份证的人士直接派钱，永久性居民5000元、非永久性居民3000元。该项计划实时带起了“争做澳门人”的效应，甚至一时还有不少香港居民前往澳门申请移民，以享受优裕的社会福利。

“现金分享计划”是政府“还富于民”的新尝试，用最简单直接的方式令全澳居民得享经济发展成果。这一计划于2009年银码增加两成，也有望继续推行下去。

回归以来，在众多民生诉求中，房屋问题最受关注。但近年来，在澳门政府的努力下，该问题已逐渐得以解决。其中，公共房屋兴建计划于2006年重新启动，有望于2011年下半年落成，并提供2703个公屋单位。政府亦推出了全新的自置居所4厘利息补贴及贷款担保计划，给低收入家庭带来了圆置业梦的曙光。

“澳门模式”的“亲大陆”基因

澳门人一般都相信，澳门能在10年间取得如此骄人的成就，一个重要原因，就是行政与立法、司法之间的关系，更注重相互配合。

例如：澳门原有的法律体系，对个人的生命和私有财产是视为“神圣”的，不能任由政府想怎么罚，就怎么罚。因此任何涉及罚款的规定，必须上到“法律”层面，亦即必须由立法会讨论通过。但回归后，澳门特区政府制定了很多法规后，很快就能直接推行下去。最著名的包括“公共地方总规章”、“禁止非法工作规章”等，其中关于罚款的规定，没有经立法会通过，而是以行政法规加以规定。

又如第16/2001号法律明文规定的“经营娱乐场幸运博彩之批给至多为三个”，但最终出现“三个变六个”的局面，这一变化过程中并没有经立法会讨论审批。

以上种种事例，充分反映了“行政主导”下的澳门政治生态：更像中国大陆的集中制，高效务实；同时，以经济发展为中心。

澳门一度占主流的言论认为，澳门作为一个高度开放的城市，其政治、经济和社会环境异常复杂，必须有一个强势政府。否则行政与立法、司法之间不配合，会导致政府积弱，必然会削弱澳门的竞争力。正是因为行政主导，澳门经济过去10年，才能在“自由行”、CEPA等外部政策支持与内部政策调整（如博彩经营权的适度开放）的推动下，出现自上世纪80年代以来的第二次飞跃。

然而，另一边，这10年以来，以行政长官为主导的政权体系，也给澳门带来了不少弊端。如上所述，回归以来，澳门政治生态的变化，主要是治理主体由外来的高度集权的殖民政府，转变为拥有高度自治权的以行政主导为特征的特区政府；其次是澳门居民的政治身份，从过去作为被统治与被治理的对象转变为真实的政治主体。

随着主体身份的转换，传统社团回归后在社会中的实质政治影响力有增无减，其成员无论是在直选议员、委任议员、间选议员还是在大量的政府咨询组织中均占有一席之地，他们对政府政策有直接与间接的影响力。但同时，他们又以亲政府的角色在政治和经济利益上享有便利条件。回归带来的政治角色的转换，也带来了这些社团自我定位不清、角色错置的问题。

对于不少社团领导者而言，原有的在澳葡政府与本地中国人之间的中介角色已越来越模糊，反而管治者角色越来越加强。近1O年来，它们在管治者与中介人立场之间的摇摆，使其角色变得不再单纯。与此同时，在“主人翁”自主意识的作用下，澳门市民却会更倾向于自主选择直接、单纯的利益代言人，而不是自我定位不清与社会越走越远的团体。

澳门特区成立10年来，发生了多次的民众上街大游行事件，原因除了政府方面某些决策严重失误以及一些贪污行为激起民愤之外，也与传统社团无法再像以往一样向上层转达他们的诉求有关。

此外，行政主导之下，也经常出现监察不力，容易造成贪腐案件出现。

澳门回归10年，民主步伐缓慢，司法机关更乏善足陈，法官的背景令人忧虑，司法独立根本没有受过考验。当地民众批评，由于澳门社会力量薄弱，传媒根本无法监察政府，以至行政霸道，官权独大，缺乏制衡。欧文龙案只是冰山一角，制度漏洞处处，一日未堵塞未根治，贪腐的脓疮都无法消除。

中产阶级及新生社会力量

2002年，澳门博彩业结束了由一家公司垄断经营长达70年的历史后，不只本地经济快速增长，同样明显的是，澳门社会阶层也出现变化。葡澳时期的“二元”社会结构早已解体，而多元社会力量正在形成中。

有熟悉澳门社会生态的政界人士指出，近年来，澳门各博彩公司吸纳的逾万名本地庄荷（又称“荷官”，是指在赌场内负责发牌、杀[收回客人输掉筹码]赔[赔彩]的一种职业），凭优厚的收入，晋身为新兴的中产。另一边，一些“海归派”以及循投资移民、专业移民等途径来澳定居、工作的外地人，也开始浮出水面，成为澳门一股不可忽视的新兴势力。一般相信，现时这些新澳门人人数不算很多，但随着时间的推移，新澳门人对本地事务迟早会发声，这正是澳门开放之后其中一个重要的社会变迁。

事实上，随着中产阶层的壮大，在今年的第4届澳门立法会选举上，一支由本地学者、媒体人、时事评论人林玉凤领军，包括来自公务员、艺文工作者、教师、社会工作者的参选人的团队“公民监察”，首次打着“中产人士”旗帜参选。这支团队在是次选战中的定位，既没有传统社团的“陈旧气息”，也没有民主派的“迫害悲情”，而是以“理性批判+积极建设”的风格，从政纲理念到宣传策略都是不折不扣的“中产”定位。

不过，最终的“考试结果”是“公民监察”仅获得5000多票落败。外界相信，这是因为澳门的“中产收入”者虽然不少，但这一阶层所有的“中产心态”和“中产意识”仍然薄弱。

作为现代化商业城市，中产阶层是构成社会稳定发展的重要支持阶层，以中产为基础的“W”型社会结构能促进阶层流动，推动社会发展。但目前澳门明显仍停留在“乡镇式”的“M”型阶段，族群力量、劳工力量、官僚和资本家力量几乎占据主流的两端，反而作为社会主力的中产力量却相当隐形或微弱，这次“公民监察”失去获得晋身立法会的机会，某种程度上正代表了澳门的中产力量继续在立法会“失语”。

但话说回来，既没有社团背景、也没有财团背景的“公民监察”首次参选，仅凭着理念宣传，就能拿下5000多票，就选票数量而论，实在是一次相当可观的“成功”。长远而言，甚至可以说是澳门真正迈向“现代社会”的开端。

事实上，从此次澳门立法会当选的12位直选议员名单不难看出，澳门立法会直选席位结构虽然并无大的变动，传统社团、商人及博彩势力仍然占据主导地位，基本格局几乎维持原状，但选举结果依然展现了10年来澳门社会的微妙变化。如老社团“街总”（“澳门街坊会联合总会”的简称）此次仅夺一席的“惨胜”，便显示出传统社团的老化及其社会网络的陈旧失灵，而民主阵营的“配票”策略成功，多夺一席，背后所隐藏的社会讯息正是整体民意寻求更强烈的批判声音。

无法回避的比较：澳门VS香港

他山之石，可以攻玉。港澳同样实施“一国两制”，国务院港澳事务办公室副主任张晓明的澳门“三权合作论”最近引起香港社会热议。

事实上，去年7月，主管港澳事务的国家副主席习近平访港期间，会见香港特区行政、立法及司法机构负责人时，就曾以“通情达理、团结高效”劝勉特区管治班子。其中“团结高效”，意思就是“行政、立法、司法三个机构，要互相理解，互相支持”。

而2009年11月澳门回归前夕，北京方面似乎开始集中“促港学澳”。

11月10日，张晓明在北京大学举行的“澳门回归10周年学术研讨会”上表示，在“一国两制”的试验之路上，香港比澳门先行一步，而澳门的政治体制，特别是行政与立法、司法之间的关系，更注重相互配合，更具有建设性。

香港中联办副主任李刚则表示，香港和澳门两个特别行政区，可以互相借鉴，如果大部分香港市民认为特区政府应该借鉴澳门的经验，香港可以向澳门学习。

原香港《基本法》起草委员会委员、中国人民大学教授许崇德亦提出，香港《基本法》第23条立法起步比澳门早，但至今澳门已经立法，而香港仍未立法，原因包括：香港的国际化程度和某些外国势力影响的程度都比澳门大：香港长期受英国殖民统治，担心国家安全立法对个人权利和自由限制方面的情绪比澳门严重。许崇德认为，澳门在23条立法方面为香港特别行政区树立了典范。

而这些“以澳比港”的说法引发了香港社会的各种感受和热议。

一方面，有人由此反省，认为自香港回归以来，滥用司法程序和法援的现象的确不少。法官可以废法，可以违宪审查，司法独立有蜕化为司法独大和司法至上的危险，如此一来，变成行政、立法、司法三输，最终受损的是社会整体利益。香港终审法院首席法官李国能亦指出：“法院没有可能为现代社会这么多政治、经济、社会问题，提供一个万灵药。”

而另；6面，各方对“三权合作”或“行政主导”模式亦深表怀疑。香港民主党副主席刘慧卿即致函中联办主任彭清华，指对张晓明及李刚的言论感到“遗憾”，并强调澳门政治制度不适合香港，促请中央官员及驻港人员“不要‘干预及‘评论香港‘内部事务”。

香港政制及内地事务局局长林瑞麟亦于事后回应称，香港行政与立法间是互相配合及制衡的，更指香港的司法制度达至国际水平清楚可见，并强调“我们一定会保持司法独立”。

香港《明报》则于日前发表社评指出，澳门特区政府能够强力主导全局，有历史和特定因素，主要是澳葡当局早已放软手脚，中国政府透过代理人早已全面控制澳门，反对阵营的能量与香港相比有天壤之别。但是澳门特区政府的权力结构和运作，从前任运输工务司长欧文龙贪污案已揭示体制上的缺陷，必须朝民主、开放、透明、问责等方面发展，才可以健康发展。“澳门模式”的“三权合作”，实质是行政机关独大、弱化立法和司法机关的结果。这样的模式能否久远，且待日后发展。

文章认为，若轻率地强行实施所谓“三权合作论”，对香港会是致命的冲击，绝对不能稍有此念。“澳门按其实际情况而发展出来的管治模式，应该得到尊重，但是，我们认为实现经济繁荣、政府清廉、社会公义、法治彰显的‘一国两制，才是值得追求的模式。”

无论如何，在澳门回归10年这个历史里程碑处，澳门已令外界看到：作为中国两个特别行政区之一，澳门注定要在“一国两制”的政治制度试验里，扮演其无可回避的“二分之一”的角色。