农地纠纷何时了

何　流　何　晶

成员权不明确，遇到农民调整土地的诉求，就很难处理。因此，保护农民作为土地承包人的利益，是要在“确权”基础上的保护。

随着城市化和工业化进程的不断推进，土地资源变得稀缺，城市开始与农村争夺土地，而农村内部土地承包经营权的纠纷亦引发了农村经济利益的再调整。近年来，土地纠纷案件数量居高不下。如何判别纠纷中的谁是谁非?如何抑制地方政府的占地冲动?如何化解法律法规与现实的矛盾?如何切实保护农民的生存权?

“以地生财”的冲动

2008年3月15日，孟凡晨、齐真义(化名)等五位村民向国土资源部递交了一封举报信，举报2003年至2005年间，某工业园区“以租代征”，占用该村耕地1176.66亩，2007年又占用90.55亩。这封有理有据的举报信由研究农村问题的专家代写，信的最后有齐真义等三人的手印。

2007年9月，国土资源部开展全国范围的“土地执法百日行动”，重点查处“以租代征”，多方反映未果的村民看到希望。谁知区国土局移花接木，将以租代征的耕地作为“村镇建设用地”办理了农地转用，继而将集体建设用地使用权与企业联营，将租地合同改为土地入股联营合同，躲过了“百日行动”。举报信中这样写到：“同一事项、内容要件完全相同的两份合同，分别以《土地租赁合同》面对村民，以《土地使用权入股合同》面对上级。”

事实上，根据国家规定，由外来开发商为主体的工业园区不属于村镇建设，根本不能以“村镇建设用地”的名义办理农地转用。即便可以转用，其规模也必须符合乡镇新增建设用地控制指标。一夜之间就在一个村力下来上千亩农地转用，很难让村民信服。而不符合“乡(镇)土地利用总体规划”的建设用地亦不能入股联营。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，2006年9月实行耕地保护“省长负责制”以后，土地违法违规的主体下沉至市、县、乡(镇)、村，最主要的手段就是“以租代征”，让乡村与企业签订租地合同，规避农地转用审批。2007年中央清理整顿“以租代征”后，一些地方就在“集体建设用地”上打主意。

中国人民大学农业与农村发展学院党委书记孔祥智告诉记者，地方政府一直是土地违法的主体，其违法冲动的原因就是“土地财政”。他在南方某市调查时发现，2003年土地转让收入在该市财政收入中所占的比例高达70％。

在介入多起农村土地纠纷调查后，一位不愿意透露姓名的业内人士表示，他在一定程度上理解某些地方领导的做法，“以地生财”作为地方原始积累的一部分，对农民来说是残酷的，但在农村现代化进程中也很难避免。随着城市化的一步步推进，土地的征用量必然会越来越大。

虽然村民们多方反映，但迄今为止，此事仍然没有得到解决。而被占用的1200多亩耕地中，500多亩闲置，进驻的11家企业里，只有两家在正常生产，其中一家还是重污染企业。

征地冲突之源

近年来，因农地纠纷引发的冲突和群体性事件呈多发态势。中共中央党校“三农”问题研究中心副主任徐祥临认为，这些群体性事件背后都有土地纠纷的深层原因。比起农村内部的农地承包纠纷，因土地征用引发的纠纷更加普遍，矛盾也更尖锐。陈锡文指出，这类矛盾主要有两个原因，一是一些地方政府、开发商违法违规，随意侵占农民土地；二是经国家批准的征地，但征地补偿不到位，没有落实对农民的安置。

位于山西省山阴县城南的旧广武村毗邻雁门关，是一座保存完好的古城。平遥古城如火如荼的旅游形势，让山阴县政府也有了在当地搞旅游开发的念头。2003年，山阴县政府以“生态移民”为由占用旧广武村基本农田402亩。村民认为，旅游新村占用的400亩地是村里最好的水浇地，建议新村选址在城北，遭到拒绝。

2003年5月，地里的青苗已经长高，县乡政府出动铲车强行平地，与村民发生了冲突。村民要求按照乡政府以及县国土局之前承诺的标准(按大运高速公路征地补偿标准)，每亩补偿6242元，而当地政府给村民的征地补偿每亩仅为2400元，还是分数年发放。

专家指出，引发纠纷的根本原因是利益分配的不公。虽然近年来，对农民的征地补偿标准有所提高，但仍然不能体现土地的市场价值。农地转为非农地后往往身价倍增，但被征地农民却常常连最基本的生活也无法保障，中间的级差效益都留在了当地政府手里。世界上大多数国家和地区都按照市场价格来进行征地补偿，美国、日本和我国香港地区不仅补偿土地当前的价值，还考虑到土地未来的价值，这样最终的补偿金额远远高于土地的市场价值。

陈锡文在谈到征地制度改革时强调，要严格区分公益性和经营性两类用地，逐步缩小经营性征地范围。对于城市规划区以外的非公益性建设用地，允许农民参与开发和经营，并要保证农民收益。但“公益性”如何界定是个难题，国土资源部也一直拿不出一个“公益性”用地的表单。

孔祥智指出，中共十七届三中全会明确，在“城镇规划区范围外”的“非公益性建设项目”，农民可参与开发经营，这就为农民以土地参与工业化、城市化提供了政策空间。近日，有消息称，《土地管理法(修订草案征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)首次规定，“依法取得的”农村集体建设用地可“出让、租赁、作价出资或者入股”等。如果该条款最后被立法机构通过，将是我国首次从法律上明确了集体建设用地与国有建设用地的“平等”地位。

对众所关心的“农地入市”收益，“征求意见稿”中明确，“农地出让、租赁”的收益，归拥有集体土地所有权的“农民集体”所有；“转让、转租”的收益归原集体建设用地使用权人；“出让、租赁”合同另有约定的，则照约执行。这将避免现实中诸多集体土地流转收益分配不均、操作不透明等弊端，国土资源部也宣布，近期将下发有关“农地入市”的具体办法。

转来转去，谁是谁非?

2008年3月19日，北京市最大一起土地流转案件在海淀区法院开庭审理。海淀区苏家坨镇周家巷村108名村民认为，村委会的做法违背了土地承包经营权流转的平等、自愿的原则，侵犯了村民的经济利益，以他们名义签订的流转合同是伪造的。

本案有三个争论焦点：

一是签名到底是否为村民本人的?据村民们说，108份《土地流转合同》上的签名，只有20多个是村民本人签的，其他绝大部分都是由别人代签的。而村委会承认确实有代签合同的行为，称108名原告中有86户是由其家庭成员签的，另外19户是由其直系亲属代签，只有3户不知道是谁签的。“当初承包土地是以户为单位的，因此在土地流转时，只要是家庭成员，都可以签字。”

二是合同签订时间为何被推前?村民们表示，很多被代签的合同都是在2008

年11月签订的，但是最后的落款时间却被推回到了2005年1月。村委会承认将日期推前，但他们说这不叫“倒签”而是“补签”，而且只有3份合同是“补签”的。

村委会称“补签”完全是为了村民的利益，因为2008年10月17日海淀区农委曾出台文件，对已同意将土地流转给集体经营的村民，增发每亩200元的补偿金。村委会表示，按照该政策，只有当时已签订流转合同的村民才能领取补贴，“我们是为了让当时没有签订流转合同的村民也领到补贴”，因此将合同签订的时间推前。

三是是否隐瞒了合同真实内容?村民中，一些签了合同的本人及代签者称，当时他们都是被通知去领取“外出择业钱”，村委会叫他们签字就签了，也没告知他们签的是什么。“就算给我们，我们也看不懂，没人跟我们解释。”在法官问及的十几位村民中，仅有一人称知道签的是土地流转合同，但“不知道是10年期的”。村委会不认可村民们的说法，表示当时村民们都是自愿签字的，他们并没有蒙骗或者威胁过任何人。而且“这108P都领取了流转补偿金以及老人孩子的补助费用，村民已经享受了土地流转的收益，流转合同在事实上已经成立了”。

审理本案的法官认为，诉讼并不是解决土地纠纷的首选办法。因为农村土地承包纠纷中，双方对抗激烈，容易造成群体性事件，且案情十分复杂，有农民追求利益而毁约的，但也不乏村委会等恶意伤害农民利益的。因此案件处理结果呈多样化，而不一致的判决结果会引发更多的质疑和纠纷。他认为，相关部门和机构可以采取确权确地、确权确利、确权入股等多种手段处理土地问题，为农民提供更多的选择。同时，签约等流程要透明化、法制化，避免不必要的纷争。

“确权”基础上的保护

目前农村土地纠纷有多种情况，徐祥临在接受本刊记者采访时表示，“农民离开农村去城市打工，离开的时候可能把土地流转出去。这种流转很少是规范的，多数都是亲属之间的口头承诺，农民返乡的时候就可能产生纠纷。但从基层领导干部反映的情况来看，目前还没有表现出严重的态势。”

记者在调查中发现，农民普遍存在这样一种疑惑。某户人家生养了孩子，是否应该增加这户的土地分配?与之相反，有的人家搬走了，或老人去世了，是否该相应减少这家的土地分配?中央“增人不增地、减人不减地”的原则很明确，但农民作为集体的一员，有理由获得耕种土地的权利。

这一困惑在很多农村基层干部中依然存在。孔祥智告诉记者，在第一轮土地承包期内，各地一般是3到5年调整一次，第二轮承包期内，由于中央三令申要保持土地承包关系的稳定，调整的频率有所降低。

徐祥临认为，这涉及到农村内部集体经济组织成员权的问题，国家对此并没有明确的法律界定。成员权不明确，遇到农民调整土地的诉求，就很难处理。因此，保护农民作为土地承包人的利益，是要在“确权”基础上的保护。虽然发生纠纷有时候也在于农民把自己的权利扩大化，但只要确权明确，处理土地承包纠纷并不会很困难。在一些比较发达的地区，这个问题解决得比较好，就是把土地承包经营权通过股份合作制的方式量化。

他还告诉记者，中央的原则是为了稳定农村土地承包关系，稳定家庭联产承包责任制，而且土地分割稀释也不利于规模化经营，由此带来的不公平应依据中央“多予、少取、放活”的方针，让农民分享更多的发展成果，在不断完善中解决。