公平财政与事业单位养老保险制度改革

[摘 要]养老保险制度的改革是我国经济体制改革的重要内容，而事业单位的养老保险制度的改革又是我国养老保险制度改革的重要内容。2008年出台关于事业单位养老保险制度改革的试点方案，事业单位养老保险制度的改革再次引起人们的关注。本文结合公平财政对我国事业单位养老保险制度的改革进行了初步分析，认为这将是一次震撼人心和遭遇阻力的改革。

[关键词]公平财政 养老保险制度 事业单位

作者简介：王忠文，天津社会科学院研究员，主要研究方向对外经济和国际金融。

2009年1月28日，国家人力资源社会保障部证实《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》已经正式下发，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市将做改革试点，主要精神就是将事业单位养老保险按照企业养老金办法进行发放，这意味着长期与机关公务员挂钩的事业单位人员的退休金不再单纯由国家财政负担。改革方案公开后，引发社会舆论质疑，质疑焦点一是事业单位职工养老金待遇可能大幅降低的冲击影响，二是对方案的公平性产生疑问，即改革的设计者公务员群体未能成为改革的对象。改革尚未完全推开，已经质疑丛生议论纷纷，可以断言的是：这将是一次震撼人心和遭遇阻力的改革。如果结合公平财政分析，我们认为这些质疑还是有道理的。

一

分析这次事业单位养老保险制度改革方案的质疑，首先应该分析目前我国养老保险制度的现状。我国实行养老保险制度改革以前实行的是退休费制度。随着我国改革开放的不断深入，1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》颁发，要求逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实行以后，初步建立起基本统一的城镇企业职工的养老保险制度。城镇职工养老保险又由企业养老保险和机关事业单位退休制度构成。在企业养老保险制度改革方面，20世纪80年代开始实行社会统筹试点改革探索，90年代改革全面展开并不断深化，建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，基本统一了城镇企业职工基本养老保险制度。与现行的城镇企业职工养老保险办法不同，机关事业单位退休人员养老办法采取的是另一种模式。事业单位按经费来源可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。不少地方自收自支事业单位已经按照企业的方式进行管理，加入了企业职工养老保险体系。但大部分由财政全额拨款和差额拨款的事业单位比如高校，仍按照原来的养老制度运行，退休金由国家统包，列入财政预算，实行现收现付，没有基金积累制度，未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据。

分析这次事业单位养老保险制度改革方案的质疑，其次应该分析目前我国养老保险制度的后果。自上世纪90年代初开始的养老保险制度彻底打破了我国实行几十年的统一的职工退休制度，但是，在城镇企业养老保险和机关事业单位退休制度并行的改革实施中，使得企事业单位退休人员的工资差距越来越大。到2006年底，全国机关事业单位退休人员的平均工资水平高出企业2倍多，这使得为祖国建设事业做出重大贡献的广大企业退休职工怨声载道，呼声不断。在近年的人大政协年会上，也成为了代表和委员们的重要议题。这种明显的不公平，已经成为民生大计中的一个凸现矛盾和不稳定因素。尽管近年来在国家经济飞速发展的大好形势下已经连续为企业退休职工多次增加退休金，也深得人们的感激和好评，但是由于有机关事业单位退休人员的退休金作为参照，因此人们内心深处并不平衡。这一现象已经影响政府在民众中的信誉和威望，而且近年来公务员一再“秘密”加薪，退休公务员也随之受益。这使得公务员及其退休者已经成为中国当前社会的一个特殊群体，公务员的收入成为企事业人员工资待遇进行比较和攀比的重要标杆。以铁饭碗著称的教师也一再以《教师法》为依据，要求提高工资待遇向公务员看齐。退休人员的养老待遇已成为关系经济民生和社会公平的一大问题。因此，我国退休养老制度改革的确势在必行。这次事业单位养老保险制度改革试点就是一个开端。但是这个开端并没被看好和令人满意。

事业单位养老保险制度的改革势在必行，其重大意义不容置疑。目前的现实情况是，由于编制性质的不同，收入差距还是比较大的。在当前养老保险制度改革和养老金结构中，居于最上层的是国家公务员群体，事业单位人员则处于中间地位，他们的两难境地是，一是企业化的高薪无法享受，要知道国内许多大型国有企业已经借改制之机实行全面高薪，特别是高层管理人员；二是国家财政发放的福利待遇正在减少，尤其实行阳光工资后，各地事业单位人员收入已经远远落后于公务员收入。面对这种现实，事业单位人员其实已经人心浮动，议论纷纷。养老保险制度改革采取这样的原则选择从事业单位开始，容易让人产生疑问的是，既然事业单位养老保险改革可以与企业保持一致，为何机关却可以不保持一致?难道公务员群体就没有为控遏财政支出作贡献的义务和职责? 这就涉及公平财政的推行问题。

二

公平财政和公共财政并不是一回事。用最简洁语言叙述，公共财政是公开财政，是透明财政，是面向社会公众提供服务的财政，而不单纯是向政府负责的财政。公平财政则是能够惠及绝大多数社会公众，并被他们认为是合理的、愿承受和可负担的有关财税征收和财政分配范畴的制度安排。这里的判断标志一是惠及全社会，二是愿承受和可负担的合理性。二者的逻辑关系是，公共财政不一定必然是公平财政，但公平财政必然是公共财政的产物。关于愿承受和可负担的合理性的衡量判断就必然涉及经济平等观念。

经济平等用最简洁的语言叙述，就是经济增长的社会福利应该平等分配，覆盖全社会，而不应该被少数人或利益集团所攫取和瓜分。公平财政就是经济平等的直接体现。公平财政应该是绝大多数社会成员认为合理的分配结果和分配程序。具体到分配领域，财政公平是一般情况下财政分配的平等与特殊情况下财政分配不平等的有机结合。这种平等与不平等的结合，也就是所谓横向公平即条件相同者同样对待，和纵向公平即条件不同者区别对待的结合，惠及全社会的衡量判断则是这种有机结合的产物。公平财政必须惠及全社会的衡量判断还包括财税征收和财政分配的起点、过程和结果的公平。起点的公平主要是指机会的均等，过程的公平主要是指财政运行和财政执法的公平，结果的公平则是指财政分配结果的公正合理。这里需要注意经济学和法哲学在研究公平问题上的差异。经济学研究公平是从财政分配的经济效应来观察，主要研究财政分配是否公平的经济学标准与判断问题；而法哲学研究公平主要关注权利义务配置问题，关注保障社会公平的权利义务配置的法律程序和具体过程。

社会保障保险制度可以分为“缴费型的社会保险”和“非缴费型的社会保障”制度，前者的融资方式主要是由参保人的缴费形成，后者主要是来自一般税收的各级财政的转移支付。社会保障保险制度可以简称为社保制度，它不仅是社会政策和社会问题，也是经济政策和经济问题，涉及到经济发展后劲和长效机制问题。从这个层次来看，2009年是完善社保体系的一个绝好机会。按照目前的事业单位养老保险制度改革方案，事业单位人员养老金将有可能大幅下降至企业水平。实际事业单位是具有特殊性的，事业单位与各类企业的最大不同在于它承担着诸多方面的社会公共职能，聚集了中国的知识精英。目前，他们的工资不仅低于改制的国企员工，而且也低于所在地区的公务员。我国很多省市在实行公务员阳光工资以后，包括离退休人员在内人均增加数百至千元以上，而事业单位员工以及退休人员包括教师在内都没有增加，这样做的结果对事业单位工作人员是不公平的。对这次事业单位养老保险制度改革方案的重要质疑是对方案的公平性产生疑问，即改革的设计者公务员群体未能成为改革的对象。公平财政的阳光应该是普惠的。当前由于享有国家拨款，大部分事业单位人员的退休金与机关公务员挂钩，一旦施行改革，事业单位人员按照企业标准来发放，那么养老金待遇则有可能大幅下降，对于这样的改革路径和改革结果，产生质疑和不满是必然的和在料想之中的。

三

科学发展观应该是事业单位养老保险制度改革的指导思想。十六届三中全会要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，体现了我党与时俱进、高瞻远瞩的战略眼光和决策智慧。在发展市场经济和全面建设小康社会的进程中，坚持“五个统筹”，突出强调公平，着力缩小城乡、地区、收入等方面的差距是立党为公、执政为民理念的充分体现。财政作为国家调控经济运行和均衡收入分配的重要手段，在着力打造社会公平基础的问题上担负着义不容辞的重任。我们必须深入贯彻落实党的战略意图，在以公共财政体制改革为基本取向的轨道上着力推进政策调整和制度创新，突出构建公平财政机制。市场机制作用下的初次分配极不公平，客观上要求通过再分配机制即财政职能来实现公平分配目标。市场追求效率，财政追求公平，这既是一种社会分工也是一种社会协作。目前我国城乡居民收入差距具有不断扩大趋势，这种背景下的财政分配应将公平放在更为优先位置，强调公平财政具有突出的现实意义。

这次事业单位养老保险制度改革方案之所以被认为不符合经济平等和社会公平原则，首先是认为没有公务员系列参与的改革必定是一次既不完善也不彻底的改革。当初国家实行退休职工双轨制时，机关和事业单位之间收入与退休金还不存在差距。如果单纯分析事业单位与企业间养老保险的较大差距确实是社会之弊，基于缓和财政压力而试点实行的养老保险制度改革能够顺利推行的方案应当是就高不就低，而不能削足适履。通过大幅提高企业养老金的办法实现与事业单位退休养老金逐步并轨，既不会触动事业单位人员的利益，也体现了社会分配的公平，这才是真正的两全其美，更不会引起民心震荡。虽然有可能使财政收支吃紧，但也正是刺激扩大内需、实行积极财政政策的大好时机。

我们认为科学发展观指导下的事业单位养老保险制度改革应该具有这样的思路。首先加快制定《社会保险法》和《社会救助法》，以立法形式确保财政投入的规范性和规模。其次，在源于财政转移支付的非缴费型保障制度改革方面，无论在支出水平还是在受益人口的覆盖比例上，虽然我国依然处于中低收入国家行列但仍有很大的制度扩展空间。要逐渐加大集中财力对社会保障的投入力度。第三，在目前过渡期间，可以研究建立非家计调查型的养老补贴制度又称国民年金制度，公民到一定较大年龄可以获得一定数额的养老补贴。养老补贴的转移支付可以转化为当期消费基金，此制度的建立可以为城乡居民设立消费信心的底线。全国范围内的养老补贴可为拉动内需做出很大贡献，估计会有1个百分点的GDP贡献，所以我们认为是可行的选择。

参考文献

[1]《论公共财政与宪政国家》，周刚志，北京大学出版社，2005

[2]《完善体制阶段的和谐社会建设与公共财政安排》，吕炜，东北财经大学出版社，2008

[3]《中国的公共财政：推动改革增长，构建和谐社会》，楼继伟 王水林主编，世界银行出版社，2008