我国发行地方政府债券的必要条件研究

[摘 要]本文分析了我国允许地方政府发行债券的主要必要条件，分别是地方政府的信用评级体系、地方政府债券的保险机构建设、债券发行规模控制和政府破产善后处理问题等。本人认为，如果我国要修改《预算法》允许地方政府独立发行债券，必须从上述三个方面进行制度建设。

[关键词]地方政府债券 政府信用评级 债券保险 政府破产

作者简介：胡凤鸣（1978-），河南阳光国际贸易有限公司财务部经理。

一、关于发行地方政府债券的争论

20世纪80年代末至90年代初， 许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。但这一行为在1993年被国务院制止了，原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。1994年颁布的《预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但90年代以来我国城市化进程的快速发展，导致城市基础设施需求大幅增加，在分税制财税框架下，仅靠各城市政府的财力是无法完成庞大规模的基础设施建设的。于是一些地方政府采取“准市政债券”的方式进行融通，即有地方国资委成立基础设施建设国有公司，由国有控股公司发行企业债券，比如上海城市建设投资公司模式等。事实上，许多地方政府都存在巨额债务，但在“不允许发债”的条件下，地方债务反而被隐形化了。一些学者认为我国应该改革《预算法》相关条款，允许地方政府发行市政债券，一来给与地方政府一定财政自主权，进行地方基础设施建设，二来可以将地方政府负债显性化。但也有学者对地方政府的信用表示忧虑：“救灾款、社保资金都敢挪用，何况地方债券？”

2009年3月在人大会议上讨论的《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，拟由中央政府代替地方政府发行债券。这是在现有《预算法》框架条款不变的情况下的权宜之计和变通行为。这种行为并不是地方政府独立发行债券，而是由中央政府做担保，其缺点是资金的偿还责任不明确，尤其出现问题后的责任不明确。但这种行为也说明，我国地方政府融资方式多样化已经迫在眉睫。研究我国发行地方政府债券的必要条件是迫切需要。

二、美国发行市政债券情况分析

美国各州以及州以下市政机构发行的债务称为市政债券（Municipal Bonds），发行市政债券的地方政府在发行时需要指明其所确定的偿还本金和利息的固定日期。目前，美国市政债券市场已经成为美国各州政府以及下属机构筹集公共事业所需资金的重要市场。美国市政债市场与股票市场、国债市场以及企业债市场并列为美国四大资本市场。

美国市政债券满足了公共部门、公共项目大规模、长期性、低成本资金的需求。从所筹资金用途来看，美国市政债券主要用于公益事业，机场、公路、大学、医院、住房、环境设施、经济开发以及慈善服务等目的，为美国地方政府的公用事业提供了大量低成本的长期资金。

美国市政债券绝大部分获得了联邦政府或者地方政府的税收优惠。这是美国市政债券的显著特征之一，但对此也存在着某种争议。根据投资者所享受的税收优惠的不同种类，市政债券可以被划分为以下三类：第一类是享受免联邦税的市政债券。第二类是享受选择性最低税率优惠的市政债券。第三类是享受州政府税收优惠的市政债券。投资某些市政债券所获得的利息虽然不能享受美国联邦税收优惠，但是可以享受州政府的免税优惠。

三、发行市政债券的必要条件

我国《预算法》不允许地方政府发行债券是有一定道理的。第一，有利于中央政府统筹考虑国家的宏观财政和货币政策。许多理论研究和实践都表明，经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题。同样，在中国逐步实现由计划经济向市场经济转轨过程中，地方政府的自我约束力也不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动，决策责任机制的不健全和法律约束的缺位是诱发这种现象的重要原因。不允许地方政府发行债券，就不存在如何在国家宏观调控框架下控制和监管地方政府债券的问题。第二，地方政府的偿债能力问题。就目前的官员考核体系来说，官员很容易扩大政府支出，建设政绩工程。这种背景下，现有约束机制很难保证地方官员发行债券数量和质量的控制。因而很可能造成滥发地方债券的结果，甚至有地方政府破产的危险。近年来，美国个别经常使用发行市政债券融资的县政府出现了破产。第三，官员腐败问题。在当前的官员考核和治理架构下，官员腐败是中央政府和人民群众都深恶痛绝的事情。如果允许地方政府发债，那么很容易导致新的腐败现象。

因此，如果我国要允许地方政府发行债券，必须在几个方面进行改革：

第一，地方政府的信用评级体系。国家发行债券，在国际资本市场上有对主权国家进行的信用评级；企业发行债券，有企业信用评级。同样，地方政府发行债券也必须进行信用评级。这里有两方面问题。一是我国信用评级体系的问题，包括评级机构小而杂，总体水平不高，难以形成权威；市场运作不规范，一些评估机构以不正当的手段抢夺市场，使评级结果成为一种可以买卖的商品；我国信用评级机构的独立地位尚未完全确立，行政主管部门对评级结果有一定的人为控制等。二是我国地方政府的信用本身。我国地方政府大都存在巨额债务，但地方政府行为本身又不公开透明，甚至想知道地方政府具体有多少债务都很困难。因此，如果允许地方政府发债，一定要实现我国地方政府行为的公开透明化，建立健全信息披露机制，以及信用评级体系的权威化。

第二，债券保险机构的建立和完善。存在在外部信用增级手段中，债券保险是目前应用比较广泛的方法。现在，几乎一半的市政债券都为其按时还本付息向私人保险公司申请保险。自1971年美国的AMBAC保险公司提供第一份债券保险以来，市政债券保险业务开始稳步发展。在1986年美国税收改革法案出台之前，外部增级方法中债券保险大约占20%，而同期采用信用证支持的大约在 10%左右，政府主办的保险项目支持大约占4%左右。债券保险在1998年达到了高峰，占50.7%。债券保险的推出使得市政债券市场有了很大的发展。迄今为止，美国已经有四家主要的Aaa级的债券保险商（AMBAC，FGIC， FSA，MBIA）占据了债券保险市场的主要份额，他们在不同类型的发行市场中提供专业化和差别化的服务，形成了一个竞争比较充分的市场。相反在我国，如果要推出地方政府债券，一定要建立并逐渐完善地方政府债券保险机制，仅仅依靠地方政府信用保证是不够的。

第三，发债规模的额度控制和地方政府破产的处理问题。如果允许我国地方政府发行债券，那么一定存在地方政府破产的可能性，因而一定要做好地方政府发债规模的控制和地方政府破产后的处理，包括中央和地方的责任分担、地方官员的惩罚标准、地方政府财政的再运转等。否则，匆忙允许地方政府发行债券而不考虑其后果，有可能出现地方政府破产导致的社会不稳定问题。

上述三个问题是我国发行地方政府债券时必须优先考虑的问题。只有把上述问题事先考虑并解决了，才能考虑修改《预算法》有关条款，允许地方政府发行债券。

参考文献

[1]樊丽明、李齐云等，《中国地方财政运行分析》，经济科学出版社，2001年