反思审前羁押

方玄昌　王　维

警察的刑讯逼供和“牢头狱霸”的欺压，是看守所“事故”频频发生的主要原因；中国特殊的看守所环境。则是造成两大因素的土壤。

“有罪推定”观念导致中国对未决嫌疑犯超高的羁押率、警察权处于失控状态、加上法律赋予公安方面过长的羁押期限，是看守所一系列问题产生的根源

今年全国两会期间，与司法相关的两份议案引人注目。

3月10日，宁夏代表团以全团代表名义提出议案，呼吁通过对人民监督员立法对公权进行限制，与此同时，全国人大法律委员会委员、清华大学法学院副院长、刑诉法修改专家组成员之一周光权教授亦提议案，提出加强检察权，“重点监督公安机关的执法”。

两份议案，都在不同程度上指向了警察权的使用。

《关于制定人民监督员法的议案》有一个正规的人民监督员法草案建议稿，并详尽论述了立法的必要性和可行性。它的草拟者是一名列席人员，名叫王雁飞，是宁夏回族自治区检察院检察长。

此前人民监督员制度已经有试点，宁夏回族自治区检察院便是其中之一。但在王雁飞看来，最高检院的规定是“可以进行监督”，而不是必须；因此很多案件的监督上，人民监督员成了“点缀”。不仅如此，人民监督的缺失不仅表现在对检察权监督上，而且传导至对公安机关的执法监督上，例如超期羁押。

“在缺少监督的情况下，很多超期羁押问题被执法时的各种‘法律技巧掩盖了……因此，加强检察权和独立的人民监督，或许可以减少此类问题的出现。”王雁飞说，“实际上超期羁押不仅在公安系统，在检察机关、法院也同样存在。”他认为，人民监督员可以将公安、法院执法中的不当行为及时反映给检察院，至少可以为检察院提供更多线索。

与王雁飞等人提出人民监督员立法不同，更多的法学家试图通过修改现行刑事诉讼法、强化检察权，以此遏制公权的滥用。周光权提出《关于修改刑事诉讼法强化检察监督的议案》。这份5000多字的议案中，周光权建议赋予检察机关对违法侦查活动的介入调查权，并配套规定刚性的监督措施。

周光权建议，刑事诉讼法有必要规定刑事拘留应当由侦查机关提请人民检察院批准。对公安机关采取强制措施不服的，当事人可以提请检察机关进行监督。

实际上，2008年十一届全国人大一次会议之后，修改刑事诉讼法已被列入立法规划。作为全国人大法律委员会委员、修改刑诉法专家组成员之一的周光权告诉《中国新闻周刊》，他再次提出议案，是因为现行刑诉法对检察机关法律监督权的设计仍然很薄弱，检察机关很难有效地对公安机关的侦查活动进行监督。

“有罪推定”导致过高羁押率

“与国外诸多国家对未决犯实行‘保释为原则、羁押为例外的做法相反，我国则采取对未决犯‘以羁押为原则，以取保候审或监视居住为例外_的做法。”2008年1月份，中国社科院法学所研究员刘仁文在他的一篇论文《审前羁押：问题与改进》中说，2000年对前西德各州的统计表明，被实行审前羁押的人数大约只占在刑事法院被判决者总数的4％；而在英国，现在对犯罪嫌疑人的保释率达到90％以上。

相比之下，中国的统计数字显示，从1991年到2006年的16年间，检察机关批准、决定逮捕的人数有近一半的年份(7年)多于起诉人数，即使逮捕少于起诉人数的年份，羁押候审率也最低达到89．24％(2006年)。“1997年新刑事诉讼法实施以后的5年内，在减少未决羁押人数方面并没有取得显著的进步。”

2008年10月份，刘仁文又写出一篇博客文章《辛普森为何获罪后才转羁押》，以大量国外案例作为比较，来论述这一问题。

刘仁文认为，中国这一现象的出现基于一条观念：“有罪推定”。“一旦发现嫌犯就仿佛天经地义地可以将其羁押起来，取保候审不是犯罪嫌疑人的一项权利，而是办案机关的一项权力，对某人适用取保候审似乎成为办案机关的一项恩惠。”刘仁文在文章里说，这种情况逻辑上还会加剧司法腐败；有时要取保一个人甚至变成了办案机关的一项恩惠，或者使该领域成为腐败之风盛行的地方：某些有钱有势有关系的才能申请到取保；律师圈内乃至于社会上甚至还有取保—个人要花多少钱的潜规则。

而从“无罪推定”出发，一个犯罪嫌疑^在被法院定罪之前，他只是一个被怀疑犯了罪的人。“既然只是被怀疑，就除非出现以下两种情形，否则不应剥夺其人身自由：一是有确信的证据表明不对他实行羁押，他将对社会造成现实的危险，此种情形多适用于那些从事恐怖等暴力犯罪活动的人；二是他妨碍司法活动的正常进行，如获得保释后逃跑、毁坏证据等。”刘仁文说。

98．8％：一个看守所的拘留期限延长率

羁押率是一个问题，羁押时间长短则是另一个问题。

中国刑事诉讼法第六十九条规定了公安机关实施刑事拘留的基本时限(3天加上检察院7天批捕时间)、延长期限及理由：在“特殊情况”下提请审查批准逮捕的时间可以延长1至4日，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准逮捕的时间可以延长至30日。

“但实践中给人的印象却是，几乎所有犯罪，侦查机关都是在接近30日时才报请检察机关审查批捕。”在刊发于《人民检查》2006年第3期的一篇名为《关于刑事拘留期限延长的实证分析》的论文中，来自北京海淀区检察院的侯晓焱和北京市检察业务专家刘秀仿开始以实证的方法对这一“印象”进行了调查和研究。

侯晓焱等人抽取了2005年5月间某直辖市某城区看守所337名离所人员的档案进行调查分析，全部被调查者均因涉嫌犯罪而被刑事拘留。其中，本市籍为64人，外市籍为273人。

调查结果显示，在拘留期限延长总体情况方面，全部被调查者的拘留期限延长率为98．8％；平均被延长至28．5天(不包括提交批捕申请后的7天，下同)。延长至7天者为19人，占全部被调查者的5．6％；延长至30天的为298名，占88．4％；剩下部分人员延长至30天以上(超期)。其中，本市籍犯罪嫌疑人拘留期限被延长时间平均为21天；外省市籍犯罪嫌疑人则平均延长期限为30天——平均延长到极限时间。

“与法治发达国家相比，我们的嫌疑犯在警察手里控制的时间明显要长得多。”侯晓焱告诉《中国新闻周刊》记者，“本来，37天应该是一个特殊的情况，但现在，在实际执行过程中，这种特殊隋况变成了一种通用情况。”

混乱的延长羁押期限理由

侯晓焱说，此前已经有一些专家著文指出这类现象，但这些文章大都是陈述一种印象，或者是基于法理的论证，没有去做系统的调研。

“理论研究有它的重要性，不过我更关心一条法律实施的具体状况。除了一些典型性的个案，我们还需要通过一定的实证样本来发现具有代表陛的问题。”侯晓焱说，这种做法与她在美国留学的经历有关。“西方的社会学很发达，实证研究方法很受重视，我那时为了写论文看了很多英文论文，深受启发，我就在想，如果用这种方法研究中国问题，会有什么样的发现?刚好我自己在实务部门工作，有机会做深入了解。具体的调查数字可以让大家看得更清楚一些。”

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，“多次作案”是指三次以上作案；“结伙作案”是指二人以上共同作案；“流窜作案”是指跨市、县管辖范围连续作案，或者在居住地作案后逃跑到外市、县继续作案。

当侯晓焱根据案卷去做微观分析时，却发现有相当一部分延长拘留期限的理由很勉强一以“多次作案”为拘留延长理由者18人，但其中至少有5人作案次数为两次或者一次，以“结伙作案”为拘留延长理由者119人，其中至少10人属于单独作案；而在来自外省市的154个“流窜作案”嫌犯中，只有5名犯罪嫌疑人供述另行有其他违法犯罪行为，已决犯中被法院判决认定实施两次以上犯罪者只有13％(20人)，其余均为实施一次犯罪，与“流窜作案”无关。

“刑拘这种没有外部监督的强制措施太容易被滥用——不需要去看实际操作，从法理层面就可以看出来，刑拘延期无须经其他部门审批，这本身就有问题，执行层面出现适用随意就不意外了。”侯晓焱说，对警察权缺乏司法控制，公安机关自行决定对嫌犯拘留、以及延长拘留期限缺乏外部监督，警察权事实上处于失控状态。

长时间羁押之害

西南政法大学教授孙长永在其论著((探索正当程序——比较刑事诉讼法专论》中指出：“羁押普遍化的成本不仅仅在于将几十万嫌疑人、被告人关押于各地的看守所所需要的日常开支(如看守所的基建、维修费用，干警的工资、福利、办公、装备以及在押人员的生活、医疗等费用)，而且还在于在押人员之间在犯罪技巧或习惯方面的‘交叉感染所导致的潜在社会危险、难免的错误羁押所导致的国家赔偿、在押人员的亲友因为羁押而对政府产生的不信任，以及在押人员及其家庭因为羁押而受到的物质损失和精神损害，等等。”

侯晓焱在其论文中强调羁押措施滥用的另一种危害：“将未决羁押等同于已决羁押也侵犯了犯罪嫌疑人的诉讼权利，在中国当前的司法实践中，审前羁押的期限通常会影响法院判决，容易导致关多久判多久的‘实报实销性质的判决……”

刘仁文也指出这一点：“不少办案机关一旦将人抓起来，就没有台阶下，只能极力往有罪上靠，否则，就是关错人。”

当然，对一些嫌疑犯采取强制措施是有必要的，从法理上来说具有其正当性。“但这种正当性跟它的适用范围和持续时间都有关联，超过了一定的范围和期限，它就失去了正当性。”侯晓焱说。

这种范围和期限的超出，造成了中国特殊的看守所环境——人满为患、鱼龙混杂，这也正是“牢头狱霸”产生的土壤。而警察的刑讯逼供和“牢头狱霸”的欺压，则正是看守所“事故”频频发生的主要原因。

期待下次刑诉法修改

“自从1996年修改刑法(1997年实施)以来，法学界对刑拘这一强制措施一直在讨论，也有很多种修改意见提出，我个人觉得，下次修改刑事诉讼法时很可能要改。”侯晓焱告诉《中国新闻周刊》。

刘仁文等专家均在论文中提出，要改造现有的留置、拘留、逮捕等制度，对较长时间的审前羁押实行司法审查。刘仁文呼吁要将中国的审前模式从“以羁押为原则、以取保为例外”转变为“以保释为原则、以羁押为例外”。而侯晓焱则强调要加强对警察权的司法控制，籽司法审查机制引入拘留延长决定程序，“公安机关时常突破法定要求随意延长拘留期限问题，其本质原因在于警察在刑事拘留制度中的决定权并没有按照法治原则进行配置，本应具有的司法审查环节缺位。这已是学界共识。”

侯晓焱的论文中再次提供给我们一组数据：前述调查所在的城区检察机关2004年共受理同级公安机关提出的延期羁押一个月的申请约80件，仅占同期审查起诉案件总数(3800余件)的2％；其中提出第二次延期羁押申请的只有18件，占全部案件比例的0．47％；而提出第三次延期羁押申请的只有1件，这与延期拘留在不需审查的捕前环节的普遍适用(98．8％)形成了强烈对比——是否有外来监督两种情况下公安部门的做法，或许可以反映出其心态的不同。

该文还建议要科学限定拘留延长期限。“实证研究发现，公安机关特别是基层公安机关办理的大部分案件都可以在数日内完成证据收集和报捕准备工作，被普遍延长的刑事拘留期限事实上并没有被充分利用。”

截至目前，中国政法大学的陈光中教授、中国人民大学的陈卫东教授、西南政法大学的徐静村教授等著名法学专家都主编出版了刑事诉讼法再修改建议稿，其中涉及刑拘及其延长期限的修改建议。

其中，陈光中教授的著述建议这样修改：“对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，经人民检察院许可，公安机关提请审查批准逮捕的时间可以延长至14日。”对照现行刑事诉讼法，它提出了两点变化：一是延长时间的缩短，从30天缩短为14天；二是增设了批准主体——人民检察院。“这或许可以看作是刑事拘留制度修改的一种共识和趋势吧。”侯晓焱说。