政府间社会保障管理责权初探

张卫莲　张　均

摘 要：在现代社会，无论采取何种社会保障制度模式，政府都承担着一定的直接的财政责任，只不过是因不同模式所承担的责任轻重不同而已。因此，结合我国当前国情，依据经济发展水平和社会保障水平等多个影响因素，研究合理划分政府间的管理责权，健全和完善我国的社会保障体系，财政社会保险投入的效益，具有十分重要的经济意义。

关键词：管理责权 养老保险 社会保障预算

改革开放30年来，我国经济飞速发展，取得的成绩全世界有目共睹。然而，不可否认的是成绩背后经济体制不完善和市场机制运行的低效率。社会保障制度作为调节市场经济波动的“自动稳定器” 功能愈发显著。我国的社会保障制度起步比较晚，制度体系不尽完善。因此，怎样对社会保障制度进行改革是今后工作的重点。长期以来，发达国家不但建立了完善的社会保障体系，而且根据具体国情确立了各级政府的社会保障管理责权。吸收发达国家的有益经验，为合理划分我国各级政府的社会保障管理责权提供借鉴。

一、发达国家现行的社会保障制度

（一）德国

德国是联邦制共和国，由联邦政府、州政府、市镇地方政府组成。社会保险的组织机构是以行业为划分，所以涉及社会保险的法律决定，基本都在联邦一级统一做出。除了养老保险能够获得联邦政府的固定财政补助外，其余的保险种类基本上都是实行自立平衡的原则。医疗保险由联邦财政部负责制定政策和监督检查，具体事务由各个医疗保险公司负责管理。失业保险由政府机构—联邦劳工局承办，负责业务管理。社会救济由州和市镇政府负责，资金来源于国家税收，由政府财政负责，75%来自市县，25%来自州政府。

（二）英国

英国是中央集权的单一制国家，实行高度集权的社会保障管理体制。中央负责统一制定重大的全国性社会保障政策，具体事物绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府只是根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务。养老保障由社会保障部通过中央、地区和地方办事机构，管理年金和收入调查津贴的支付。失业保障由中央政府集中统一管理，社会保障部征费机构负责征收费用，就业部的就业服务机构管理待遇。英国的医疗服务管理机构分为三级，即国家、地方和地区保健局，地区保健局负责提供具体的管理服务。

（三）美国

美国是联邦制国家，实行联邦、州和地方三级相对独立的财政体制，各级政府间的管理权责划分在联邦宪法中有明确规定。老年、遗属和伤残保险由联邦政府负责，失业保险由联邦政府和州政府共同负责，以州政府为主，联邦政府给予适当补助。医疗保险以私人保险为核心，以政府举办的医疗照顾计划和医疗救助计划为补充。

社会救济由联邦政府和州政府共同负责，联邦政府对一些社会救济项目作全国性规定，州政府具体管理大部分项目，资金主要由地方政府负责解决，全国统一的项目，联邦政府给予一定补助。公共卫生以州和地方政府为主进行管理，资金也主要由地方政府负责解决，联邦政府给予一定补助。

二、 发达国家的先进经验

尽管各国政府间社会保险管理责权划分差异，但总的来说，各国都充分调动了各级政府的积极性和主动性。养老保险由多为中央统一集中管理；失业保险、医疗保险多由中央制定政策。地方进行具体管理，且省级政府通常发挥重要作用；社会救济和公共卫生等带有明显地域性的事务，多数国家均从效率角度考虑主要让地方政府分散管理。

（一）由中央政府负责

各国的基本养老保险都具有较强的收入再分配效应，除了对职工之间收入进行再分配外，在职职工与退休职工之间也会发生收入再分配。由中央政府集中管理养老保险，有利于实现地区间的纵向公平。而且，养老保险中的养老金待遇给付是有严格的规定，特别是准予领取养老金的年龄规定为基础，有一定的客观规律可循，因此，相对来说养老保险比较容易实施，为中央政府进行集中管理创造了条件。

（二）由地方政府负责

公共卫生和社会救济的受益范围仅限于特定的某一区域，属于地方性公共产品。从理论上来讲，地方性公共产品既可以由地方政府提供，也可以由中央政府提供。两种提供方式相比较而言，由地方政府提供效率更高。且地方政府做好公共卫生和社会救济工作，有利于营造良好的投资环境，对企业和投资者有更大的吸引力。社会救济主要是靠财政拨款，地方政府在安排财政支出项目时会有优先次序考虑，所以中央政府应在社会救济筹资上承担兜底责任。

（三）中央与地方政府共同负责

当发生周期性经济危机时，政府可以实施自动稳定或相机抉择的财政政策，失业保险是发挥稳压器作用的重要财政政策。由于存在地区间的“政策性外溢”，地方政府层次上的稳定政策可能根本就是无效的。中央政府制定颁布相关制度法规，从财力上给与大力支持，省级和县市级政府在具体管理过程中发挥重要作用。

全国统一的医疗保险拥有有效的风险分担和互济机制，然而，实施医疗保险计划所涉及的复杂性和信息不完全性、不对称性，既限制了集中的潜在功能发挥。许多国家医疗保险筹资的主要部分被下放到地方政府，以期促进其责任性、积极参与和适应地方需要及优先目标的灵活性。

三、对我国社会保障预算的启示

随着我国市场经济和对外开放的进一步发展，各种社会风险不断积累，给社会和谐发展造成一定的负面影响。完善的社会保障体系能较为有效地化解社会风险，而社会保障管理责权在各级政府之间的合理划分既是社会保障体系的重要内容，也是社会保障制度有效实施的重要保证。

首先，我国的养老保险采取的是统账结合的模式，属于省级统筹。统筹层次偏低不利于劳动力的流动和养老保险工作的顺利开展实施。从发达国家的经验来看，我国应当提高养老保险基金统筹层次。具体工作由省级社会保障部门负责，中央政府负责法律法规的制定以及资金管理运营。

其次，合理划分政府间财权与事权。在财政的各级政府预算中，有一个很重要的原则就是财权事权的对等。事权过大而财力不足，政府的工作难以展开进行。在十六届六中全会的决议中也提到了，要合理划分中央与地方政府的财权，做到财权事权协调。目前我国地方政府承担的公共事务比较多，相对而言财权偏小。像我国准备开征的社会保险税，可以考虑多分一部分给地方政府。

再次，加强对社会保障基金的监督和管理。目前我国的社会保障基金管理体系不规范，由于中央与地方政府之间责任不明 ,导致中央政府的权威性下降，而地方政府为维护地方利益在社会保险具体方案设计，基金管理使用等方面违背中央要求。由于预算审批层次低，各地区各部门在社会保障基金管理上缺乏相应的监督和法律约束，存在挪用和浪费现象。

当前，全球金融危机愈演愈烈，经济增长趋缓，我国的人口老龄化程度逐步加剧，如果没有制度性和结构性的改革，社会保障制度将面临严重财务危机。据预测，2009年养老保险基金有收不抵支的可能，单纯依靠企业职工缴费已经不能满足养老保险基金支出，这就需要依靠中央财政给予支持，弥补资金缺口。当然地方财政也要有配套的资金和政策支持，才可以应对危机，度过难关，维护社会保障制度的良好运行，保证社会保障制度的可持续发展。◆

参考文献：

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[4] 郭雪剑.浅谈分权与市场经济条件下的财政体制[J].中央财经大学学.2003，4

[5]沈能、何婷英.财政分权视野的金融效率与区域经济增长[J].改革.2006，1

作者简介：

张卫莲，女，河北肃宁，硕士， 河北大学管理学院06级社会保障研究生班，研究方向 ：公共财政与社会保障资金运营；

张均，河北省人力资源和社会保障厅，河北省石家庄市河北省人力资源和社会保障厅农保处。