福建省建设项目环境管理现状及对策

李福仁

摘 要：介绍了建设项目环境管理实现手段及其基本任务，分析了福建省建设项目环境管理的现状及存在的问题，并针对性地提出了解决问题的对策与措施，以确保既定环保目标的实现，为可持续发展提供保障。

关键词：环境管理 建设项目 对策

建设项目的环境管理，是指通过依靠环境管理法规，运用经济、法律、技术、行政、教育等手段去监督开发建设者按照国家的环境政策和有关法规去从事开发建设的管理行为，通过对建设项目实行环境影响评价制度和“三同时”制度来实现。建设项目的环境监察是环境管理的落实，是建设项目环境管理效果的保证。

环境管理的基本任务是协调处理环境、资源与发展三者之间的关系，保证建设项目既要符合现行法规要求，又能使开发建设活动对环境影响最小化，确保既定环保目标的实现，为可持续发展提供保障。因此，无论是对项目本身，还是对其社会效益而言，环境管理是不可或缺的一项重要工作。

1.福建省建设项目环境管理的现状

福建省“十·五”期间办理的建设项目共68921个，向环保部门申报的项目66508个，环评执行率为96.5%。建成投产的项目共22295个，其中应执行“三同时”的建设项目19673个，实际执行“三同时”的项目18302个，“三同时”执行率为93.0%，“三同时”执行合格的项目17793个，“三同时”合格率为97.2%。近年来，随着我省可持续发展战略的逐步推进，对环境保护与管理工作越来越重视。但是，据对我省建设项目环境影响评价和“三同时”制度执行情况的调查，目前在建设项目环境管理方面存在以下问题：

1.1地方领导对可持续发展战略认识不到位。

在建设项目环境管理工作中，部分地方领导只凭个人主观意志办事，为推动本地区的经济发展，保证财政收入，往往片面强调GDP的快速增长，盲目追求经济效益，树立“政绩”，不严格执行环保法律、法规。比如在污染物总量减排工作中，对清理小火电、立窑水泥生产线等高能耗的行业腾出主要污染物总量时不理解，不把当地可持续发展放在首位，地方领导存在心慈手软，缺乏有力措施，取缔关停工作不坚决、不彻底；在新建项目审批过程中，环保把关不严，对没有污染物总量来源的新上项目，随意放行，甚至给企业主说情，使环境管理工作无法到位。

1.2建设项目环境管理漏管现象普遍存在

环保部门漏管的建设项目类型有：一是中小型建设项目，县以下企业、乡镇企业以及第三产业的建设项目；二是国家明令禁止新建，但为躲避检查而违法建在交通不便地区的项目；三是一些立项时不需要有关部门审批、核准或备案的建设项目；四是已被依法取缔，但又死灰复燃的“十五小”企业。造成建设项目环境管理漏管的主要原因有：①一些小型企业主环保意识和法制观念淡薄，由于利益导向的偏差，对新、扩、改建设项目不做环评或不报环保行政部门审批，更不要说执行环保“三同时”制度。②由于地方政府急于创“政绩”，片面追求当地GDP的快速增长，而盲目引进一些污染重、生产工艺落后、能耗大的项目，并实行地方保护主义，禁止环境监察部门进厂检查，这些企业在设立时未经环保部门许可，没有严格执行环评和“三同时”制度，此种情况在县、镇级屡见不鲜。造成地方环保行政部门对本辖区内的建设项目底数不清，加之人员和资金的紧缺，信息不畅，环保部门仅对经过环保审批的建设项目了解并实施管理，对没有经过环保审批的建设项目或者不知道，或者知道后因“怕麻烦”而不制止、不报告，由此造成无法对辖区内全部建设项目实施环境监督管理。③我国建设项目环境管理实行分级管理体制，国家、省、市、县级环境保护行政主管部门根据相关法规规定负责相对应行业和规模的建设项目的环保审批、“三同时”制度执行情况的现场检查和环保设施的运行验收工作。对许多大型建设项目，基层环保行政部门看得见管不了，管得了的环保行政部门却看不见，使得一些建设项目尤其是国家基础建设、市政建设项目没有执行环保“三同时”制度。

1.3建设项目“三同时”制度执行不到位

我省“十五”期间“三同时”执行率为93.0%，合格率为97.2%。存在近5％的建设项目“三同时”执行不到位。主要表现在：①建设项目在经过环保行政部门审批后，一些建设单位没有严格按照环评报告及其环评审批要求去落实各项环保措施，能省则省，甚至擅自更改污染治理方案，减少治理工段；一些建设项目未批先建，“先上马后补票”，错过了项目合理选址把关，增加了环保投入，而实际的环保投入和设施建设与补办的环评及其审批要求相距甚远。②环保行政部门重审批轻“三同时”管理。有些基层环境行政部门对要审批的建设项目层层设限，以减轻自己的审批责任，而对审批后的建设项目执行“三同时”制度的监督管理则不及时、不到位，甚至放任自流。一些项目在开工试生产时，环保部门不能及时组织人员对试生产进行审查，并且验收也不及时，工作上马马虎虎，致使项目业主放松对环保设施建设地投入，造成能够达标排放的企业变成了超标排放，新污染源拖成了老污染源。③环境管理和环境监察脱节，队伍业务能力不足。环境管理部门对项目审批同意建设后，需要环境监察部门现场进行环保“三同时”执行情况的监督管理，然后环境监察部门将现场监察意见反馈给环境管理部门作为建设项目环保设施验收的依据之一。这里面存在的移交时间差和相互沟通不到位也在一定程度上影响了建设项目环保“三同时”的执行。有些基层环保人员业务能力不足，对于某些污染防治技术方法、环保投资额的核算等知识知之甚少，无法有效地实施现场管理。

1.4建设项目环境管理执法力度有限

在管理过程中，尽管通过各种检查，发现并处理、处罚一些违法违规项目，但受人为和监察能力等多方面因素的影响，仍有不少建设项目在执法上不到位。另外环保处罚程序多、取证难，缺乏当场制止生产或者暂扣生产工具等强制性措施，无法从根本上遏制对环境造成危害的建设项目违法施工建设。如何依法依规，管到、管好建设项目，并切实加强“环评”制度和“三同时”制度各个环节的管理，防止项目全过程管理出现脱节，保证各项环保对策措施的严格落实，尤其是在项目施工建设阶段就受到有效的监督，提高环境管理执法力度，是今后一段时期环保法制建设中亟待解决的问题。

2.对策与措施

2.1建立完善环境绩效考核机制

对地方政府工作绩效考核，应增加地方环境质量绩效考核的比重，把建设项目环保执行率，生态环境质量等列入地方环境质量的内容。并对指标进行量化，这样做有利于地方政府避免将经济发展指标作为衡量业绩的唯一尺度，避免引进一些能耗大、污染重的建设项目，进一步加大地方政府的环境保护职责，并在年度考核时根据量化指标追究地方政府的环境责任，正真把环保“一票否决”权落到实处。

2.2健全建设项目环境管理体制

目前建设项目环境管理体制一般是辖区负责、条块结合、分级管理。要加强建设项目级别管辖和地域管辖中不同级别、不同地域、不同部门间的沟通联系，做到上下联动、部门协调、区域互动。各部门要互通信息，实现资源共享，确保行政审批、现场监察、验收各环节紧密有序，互不脱节。各级管理部门要认真对辖区内的建设项目进行监督检查，杜绝建设项目环境管理漏项、漏批、漏管现象。对违法的建设项目要查明事实、类别，有管理权限的及时处理处置，无管理权限的及时向上级主管部门报告，或者向平级单位移交。环境监察机构在建设项目施工建设过程中要不断对该项目进行检查，具体落实环境管理各项措施，及时发现建设单位或施工单位的环境违法行为并予以处理处置。

2.3实行建设项目全过程环境监察工作机制

建设工程一般分为设计阶段、施工阶段和竣工验收阶段，建设项目的环境管理应纳入这一基本建设程序，“三同时”制度管理应与其相结合。建设项目的全过程环境监察应做到以下三方面：①设计阶段，环保部门要审查初步设计的环境保护篇章，看建设项目环境影响评价文件提出的问题是否在工程设计中得到解决，能否达到环境保护的要求；在施工图设计中，要审查环保设施的设计是否完备。②施工阶段，对开工在建的建设项目要检查它的建设内容有无变化，包括建设性质、建设内容、建设规模、采用的设备和工艺、使用的原料有无重大变化，有无虚报、瞒报、漏项或私改项目内容；环评文件中规定的环保措施是否落实到位。③竣工验收阶段，环境监察机构应参加建设项目的竣工验收活动。在项目试生产阶段，当地环境监察就要同时进行，及时监督环保设施的试运行情况，及时监测记录，提出的建设项目环境监察报告应作为建设项目竣工验收的依据之一。

2.4切实增强环境管理的执法手段

加大对建设项目违反环保法律的处罚力度《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》赋予环保部门责令建设项目停止建设、限期补办手续、罚款、对主管人员给予行政处分等处罚手段，但在具体执行中可操作性不强，环保部门应从法律上被赋予查封违反环保“三同时”制度的建设项目，关闭污染严重的新建“十五小”、“新五小”等企业的权力。要加大处罚力度，环境处罚要向行政责任和刑事责任相融合的行政刑法方向发展，彻底改变“违法成本低，守法成本高”这种不正常现象。

2.5强化公众参与和社会监督机制

建立“政府执法部门一企业一公众”三元执法监督工作机制，形成全社会参与环境保护的氛围，逐步健全公众激励机制，实行有奖举报等措施，强化公众参与环保监督的内在动力，调动群众参与环境监督的积极性，这样有利于环保部门及时掌握本辖区内的建设项目的底数，增加了环保部门的责任，也能促进企业自觉遵守环保要求。在建设项目环保设施验收时，邀请部分群众代表参加，在群众认可的基础上才能给予验收通过。实施企业环境信息公开机制，定期在新闻媒体上公布企业的环境信息，加大重大环境违法案件的媒体曝光力度。◆

参考文献：

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[2] 朱红昆.建设项目环境管理的思考[j].江苏环境科技，2005(3)：77-78

[3] 李进.建设项目执行环保“三同时”制度存在的问题与对策[j]，2006(4):35-37

[4] 张立辰.建设项目环境管理和环境监察中的不足及对策[j]，2008(4):50-52