形成中的媒体市民社会:民间声音如何影响政策议程

2009-04-29王小芃

商情 2009年52期

王小芃

[摘要]本文运用媒体与公共政策研究的一系列理论概念,对这个表达机制的运作方式进行分析,说明了民间声音发展成为政策议题的过程,并揭示出,虽然一个成熟的市民社会尚未在当代中国形成,但是社会组织和社会民众已经通过某些媒体议题形成公共表达,并与国家发生互动。本文将这一表达机制称为“媒体市民社会”,它所强调的是一种基于媒体平台的社会与国家互动的方式,这也是一种与西方社会不同的、带有中国特色的市民社会实践状态。

[关键词]民间议题媒体公共政策媒体市民社会

一、市民社会议程的出现

通常来说,社会民众对公共政策的意见表达,可以分为直接管道和间接管道。间接管道指民众通过正式管道(例如选举)与非正式管道(透过政党、利益集团和大众媒体)等方式进行表达;直接管道则包括投书、游说、请愿、游行示威,以及座谈会、听证会、民意调查和公民投票等方式。

在传统的中国政治架构中,以上的社会民意表达机制并非完全畅通,而一个公共政策的出台通常也是政治精英安排的结果。但近年来,随着中国市民社会的发展以及民意表达机制的开拓,我们越来越多地看到底层民意对于政府决策和政府行为的影响。其中一个重要的现象是,一些由NGO和城市民众推动的议题,经过在媒体平台上的发酵,逐渐被纳入政府议程之中。

二、传播视角中的国家与社会关系变迁

学术界使用市民社会这一概念关注中国问题,大概可以追溯到1990年代初。一个标志性的时间是,1993年Modern China(《当代中国》)杂志第19期刊登了一系列讨论中国市民社会和公共领域的文章,作者包括了黄宗智、罗威廉等六位国际著名学者。这些学者使用了市民社会这一分析框架,从而理解近代中国城市中兴起的不受国家干涉的自治活动,并认为这是中国市民社会的雏形。这一关于「中国市民社会」的论辩,对于国内学术界产生了巨大的影响。

这些研究奠定了本文展开的逻辑起点,即关注中国社会的自治性力量的兴起过程。但目前看来,现有研究也存在着一些不足:首先,这些研究大多缺乏操作性或者观察性概念,因而无法揭示中国市民社会的生长与实践机制。其次,学者们大多倾向于认为,形成中的中国市民社会应当是被动与非对抗性的,以此求得政府的容忍,但是在本文所观察的环保NGO议题中,社会组织/社会民众并不完全被动地局限于国家设定的制度安排,而是主动地利用媒体作为政治表达的资源,形成对于企业甚至政府的压力,并宣导政策的出台。因此我们注意到一个活跃、甚至具有一定对抗性的市民社会形态正在出现。再次,过去对于市民社会的研究,更多强调了社会组织/社会民众的资源动员能力和自组织能力等,但是对于由它们推动的表达政治,却关注较少。因此,运用这一领域的理论概念,对中国市民社会议程的发展进行带有理论指向的描述,可能丰富我们对于中国市民社会发展的动力机制、机会和限制的理解。

三、环保NGO议题梳理与个案选择

以环保NGO推动的议题为例,说明媒体市民社会的运作机制,这是一个非常活跃的社会议题领域。1994年自然之友在北京注册,标志着中国草根环保NGO开始取得发展并逐步进入一个发展的加速时期。一开始,这些草根组织往往采取论坛、讲座、社区教育等非对抗性的活动方式,以提高民众的环保意识,推动国家的可持续发展。但随着环保问题日益获得社会关注以及NGO自身的逐步发展,它们推动了一系列体现公民参与,表达民间声音,并促成不同程度制度改革的议题。

1997年由自然之友建构的保护青海藏羚羊议题,被认为是中国环保NGO进入公共议程的第一个重大战役,从此环保NGO跨越了原来在小范围内开展环境教育的活动形式。可以说,正是得益于在媒体平台上的公共表达,环保NGO开始具备了与国家进行互动的机制与能力——中国的环保NGO虽然没有采取西方环保运动者游行、集会、开展海报宣传等诉求方式,但它也能够对国家的公共政策产生影响。

四、媒体市民社会的运作机制

反对怒江建坝议题开始于2003年7月《云南日报》的一篇报导,报导称,有一个公私合营的集团要在怒江上建造13座大坝。该规划设计装机容量超过2,100万千瓦,超过了三峡水利枢纽工程1,820万千瓦的设计水準。4报导指出,如果获得通过的话,该工程将在2003年9月开始啟动。这一篇报导拉开了议题的序幕。

在怒江议题中,两个民间环保NGO的工作尤其突出,分别是于晓刚创办的云南绿色流域,5以及汪永晨在北京创办的绿家园志愿者,他们构成了反坝派的一方;而地方政府、电力公司等则构成了建坝派的核心力量。各方力量的互动,展现了民间声音发展成为政策议题的过程,也构成了媒体市民社会的运作机制。

五、民意塑造

在NGO议题影响政策议题的过程中,民意塑造也起到了重要作用。关注议题的民众到底有多少,其实是决策者判断应不应该将议题确定为政策议程的关键因素。按照学者的研究,在一个议题当中,关注者永远会有所谓关切的民众和一般大众之分,前者对公共议题不仅十分关心,而且相当瞭解;后者是大多数人,他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的;如果少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程,则决策者就会面临巨大的压力,而媒体议程也就极可能变为政策议程。顺着这一个逻辑,我们必须追问,在当代中国的舆论环境中,NGO和媒体是如何将大众卷入议题之中,从而塑造出民意景观的?

第一,NGO致力于动员与议题关系密切的民众表达声音。第二,突显议题的煽情性,从而激发受众的情感卷入。第三,另一种让民众情感卷入的逻辑则是提到的风险社会的构造。第四,中国媒体在新闻实践当中,会有意引用一部分对于议题相当瞭解的民间人士作为讯息源,并以读者来信、专家言论、众论、网路意见等方式直接刊发民眾意见,从而形成议题具有了民意普遍关切的景观。与此同时,媒体也常在报道和评论中赋予关切议题的民众以环保主义者、现代公民等称呼,这其实也是一个民意塑造的过程,因为当民众发现有更多与自己身份相仿的人参与其中,他们就会产生一种集体身份,觉得自己的表达是合法的,并且是众多民众当中的一员。所有这些民意塑造的机制,都在影响民众对于议题的情感认同,并把更多的一般大众转变为关切的民众。随着关切议题的民众越来越多,他们就可能通过网路、大众媒体等平台表达自己的声音和情绪,从而使决策者意识到民意的压力。而另一方面,媒体通过报道和评论表达出自己的政治认同和态度倾向,将会直接对公共政策形成影响。因此媒体的表达,就成为衡量民意偏向的重要指标。加之,媒体仍然具有党的喉舌角色,它们塑造出来的主流民意的景观,更会成为政策体系决策时的参考。

六、外部压力型议程形成和政策窗开啟

早在1976年,学者Cobb和他的合作者就将政策议程设置划分为三个模式,即外压模式、动员模式和内参模式。受到Cobb的启发,学者王绍光根据中国的现实,将这三种模式作了进一步细分,区分出六种政策议程的模式,分别为由决策者建构议题的关门模式、动员模式;由智囊团建构议题的内参模式、借力模式;还有由民间设定议题的上书模式和外压模式等。而本文所分析的民众议题/NGO议题成为政策议题的过程,属于其中建构中国公共政策的外部压力型模式的逻辑。

七、结论与讨论

1.另类的市民社会

通过对于议题的分析,我们发现,市民社会议程在中国的出现和运作,说明社会力量影响政策议程的空间正在形成。但这一市民社会状态,并不表现为完全享有自治权的社会组织与完全自由的民意表达,而是由社会组织/社会民众通过与扮演党的喉舌角色的媒体形成密切的互动关系,建构一些承载了社会表达和公共论辩的议题,进而表达自己的声音并影响国家的政策议程。如果放在中国社会转型的大背景下展开思考,我们就会发现,这些市民社会议程及其带来的民间力量对公共政策的能动影响,呈现了公共参与和公民社会在后毛时代兴起的逻辑。在这里,媒体成为了一种制度性的政治参与的管道,它为公共利益的表达提供了空间,赋予了公众的反对性论述以一定程度的合法性,也推动政府对于民意的回应。

2.媒体市民社会为何形成

如果说,媒体市民社会对于民间力量的发展如此重要,那么,我们可以进一步追问,为何处于转型期的NGO与媒体之间会形成这样一种媒体市民社会机制?为何NGO如此依赖媒体,而媒体则在新闻生产中选择了对NGO更为有利的方式?从宏观层面看,中国的国家—社会关系随着改革开放的发展处在不断的调整当中,总的趋势是国家逐渐从一些社会领域当中退出,而社会组织/民间力量则努力争取自己的合法性以及拓展自己的表达空间。与此同时,媒体则以另外一种不同的逻辑在寻找自己的独立性。处在转型期的国家-社会关系,比较可能推动媒体与社会组织的互相依赖、协作互动的关系,而在成熟的国家-社会关系下,媒体往往表现更为保守,并倾向于边缘化社会组织的诉求。而这也是观察不同国家中媒体与社会组织关系的一个重要视角。

3.媒体市民社会的潜力

在现有的制度架构下,媒体市民社会表现出了一系列的潜力:

(1)市民社会议程与公民文化的发展

在中国,我们从来缺乏对于传统政治的参与,长此以往,人们逐渐对于直接参与传统政治的可能性失去了信心。但是随着经济转型与消费社会的发展,一些与个人生活相关的议题和主题得到了发展,人们开始有了参与公共事务的可能。而通过一系列媒体上公共论辩的练习,人们逐渐变成了有知情权的民众(informed citizen),也培养了对于公共事务的理性知识,以及对于公共政策的负责任态度。在现实条件允许的情况下,这种公共论辩就可能转入到现实世界当中。比如在怒江议题中,就由NGO举办了多次模拟听证会。因此,媒体平台上的这些市民社会议题,与现实世界当中各种各样的「项目听证」,一起培养了“公民文化”的发展,刺激了公共空间在中国的产生。

(2)话语运动形成

事实上,接连不断形成的NGO议题和由城市民众推动的民间议题,也可以定义为一场对于制度和政策提出批评的话语运动。其次,话语运动通过对于某一类议题的反复阐释,形成了一套主流话语。在这套话语中,环保NGO以及它们的志愿者往往被中国媒体定义为一种新生力量,它们不仅要对抗力量强大的利益集团和某些不顾公共利益的地方政府,还要受制于体制上和资源上的诸多限制。再次,学者的研究还指出,话语运动帮助形成一种运动的社会身份。

(3)重构NGO和政府的关系

在本文的分析中,我们发现媒体作为重要的政治资源,正在扩展NGO的活动空间,并重构NGO和政府之间的互动关系。因此,一种更加活跃、更具挑战性的市民社会运作方式开始出现。

4.媒体市民社会的限制

媒体市民社会这一概念,揭示出当代中国的社会与国家进行对话的机制和潜力;但另一方面,在现有的空间下,媒体成为了一种太过重要的社会表达方式,也必将带来自身的限制。所以,NGO议题/民间议题虽然具有解放作用,但却不能过分高估其对于国家权威的制约作用。来自NGO的限制,第一,来自自身的局限。第二,来自媒体的限制。媒体同时承担党的喉舌以及社会喉舌的双重角色,将可能对于媒体市民社会机制形成限制。这两重角色之间,有时候是相互矛盾的,取决于在具体的议题当中这两种制度性身份是否冲突。当议题对于现有制度的冲击比较大,媒体则只能扮演党的喉舌角色。其次,当社会表达与媒体的市场角色形成冲突时,也有可能被边缘化。再其次,媒体还有一个值得注意的倾向,那就是为被报导者贴标签。在相当长一段时间之内,它们给环保NGO贴上了诸如环保志愿者、环保团体等标签,这是非常友好的称呼。但在怒江议题的后期,一些媒体给环保NGO贴上了激进环保主义者的标签,对于组织来说,这是一种危险的倾向。负面的标签化可能是一个运动逐渐被瓦解的开始。但问题是,过分依赖于媒体而形成的社会表达,天然也存在着这样的风险。可以说,在一个市民社会尚未发展成熟的转型国家中,围绕媒体形成的社会表达,成为了市民社会与国家互动的重要方式,使得一些民间声音能够通过公共论辩的方式得到政策回应,但这种并非制度化的表达机制,又有着很多的限制。

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[6]最后的生态河流上要修13道坝众多专家棒喝怒江开发.中国青年报,2003-9-5,第2版.

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