如何在城镇化建设中保护耕地

齐宪文 高 岩

[摘要]本文从四个方面就如何在城镇化建设中保护耕地进行了阐述:一是明确城镇化建设与保护耕地之间的关系。二是发展城镇化建设与土地集约化利用关系。三是查看我国城镇化建设中土地利用存在的问题。四是发展城镇化建设,保护耕地应采取的措施。

[关键词]城镇化建设 耕地 保护

坚决贯彻落实胡锦涛总书记强调的“要实行最严格的耕地保护制度。”温家宝总理指出的“近几年基本农田被大量占用,必须实行特殊的保护,这是当前最急迫、最重要的任务。”“保护耕地,就是保护农业综合生产能力,就是保障国家粮食安全。”指示精神。一句话,严禁使用耕地用于非农建设。即除国家建设可依法征用耕地外,任何单位和个人不得征用耕用于城镇建设、工业厂房建设、广场建设……坚决做到合理使用土地非农建设用地一律不得占用耕地。如何实施城镇化建设呢?关键是做好土地普查、搞好土地利用规划、因地制宜、加快小城镇化建设步伐。

一、要明确城镇化建设与保护耕地之间的关系

1.推动城镇化建设就要占用一部分土地资源。

十六大报告提出要加快城镇化进程,逐步提高城镇化水平。另外大批农村剩余劳动力向城镇转移,将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。同时,随着经济社会的发展,原有城镇需要调整产业结构,进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求,是实现现代化的客观表现,是社会发展的必然趋势,为此而占一部分土地,包括一部分耕地,是不可避免的。

2.切实保护耕地是我们义不容辞的责任。

新《土地管理法》着重强调了加强耕地保护问题,其目标是确保耕地总量的动态平衡,新法明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。但是我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小,耕地后备资源不足,质量低,人均耕地少,且日益减少。

3.寻找缓解城镇化建设与耕地保护之间矛盾的途径。

在客观上,城镇化建设与保护耕地之间存在一定的矛盾,城镇的发展和扩大必定要占用一部分土地,但是,城镇又不能不发展。所以,问题关键在于如何处理发展城镇与保护耕地之间的关系。

二、发展城镇化建设与土地集约化利用关系

国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果报告显示,截至去年10月31日,全国耕地比上年度末净减少460.2万亩,总面积下降到18.27亿亩,进一步逼近18亿亩这条红线。怎样才能确保耕地的红线不失守呢?我认为一要靠科学,二要靠法治。

节约土地,保护耕地,要因地制宜,发展多种经营。要努力探索在不过多占用耕地的前提下,发展农村二、三产业。寻求既保护土地、坚守耕地红线,又提高农民生活水平的最佳途径。

三、查看我国城镇化建设中土地利用存在的问题

在现实的经济发展中,特别是城镇化建设中,并没有很好地处理好城镇建设与保护耕地这两方面的关系,存在着在加速城镇化建设的同时,忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城镇发展的关系中还存在着较为严重的问题。

1.城镇土地闲置。

2.盲目扩大城镇规模浪费土地。

3.缺乏立体规划,很少利用地下空间和地上空间。

4.乡镇企业布局分散,用地规模过大。

四、发展城镇化建设,保护耕地应采取的措施

针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁,保护耕地是我国一个基本国策,必须制定相应的政策和采取有效措施,既加快城镇化进程,又切实保护耕地。建议采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革,建立土地集约化利用指标体系。通过供地机制的变革与创新,从根本上解决乱占滥用耕地的问题,进而推动建设用地内涵挖潜的集约利用。通过调查研究,尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系,在摽体系中体现城镇人均用地标准、城镇容积率、城镇土地产出效益等。

2.做好城镇土地利用规划。土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段,通过分析土地利用现状和土地潜力,科学地预测未来土地需求,调整各类用地结构和数量,从而综合平衡土地供需形势,达到宏观调控土地的目的。

3.盘活存量,注重内部挖潜。目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大,如低效利用的平房区,缺乏资金开发的闲置土地,未利用的存量土地,企事业单位低效利用或利用不合理的原划拨土地等。在这方面,许多地方通过城镇内部拆迁改造和挖潜,为城镇建设、房地产开发等提供了土地,减少了建设占用耕地的压力,为我们提供了值得借鉴的经验。

4.把好乡镇企业用地关,避免乡镇企业占用过多的耕地。由于城镇化的发展,人、财、物等资源必然流向城镇,通过城镇基础设施、资金、技术以及服务等便利等便利条件引导分散的乡镇企业向城镇集中,有条件的地方可以建立工业集中区,避免乡镇企业遍地开花,占用过多的耕地,达到节省建设用地,减少环境污染的问题。

5.立体规划,开发地下空间。开发城镇地下间,不仅可以提高土地利用率,而且具有众多优点:节省土地资源、缓解中心区高密度、人车立体分流,疏导交通。扩充基础设施容量、减少环境污染、保持城镇景观、增加城镇绿地,改善生态环境等。因此,今后在我国城镇建设中,应注重地下要空间,把开发地下空间资源作为城镇规划的建设中的一项重要战略予以高度重视并逐步实话。

6.提倡旧城改造,适度提高雁过留容积率。目前我国城镇上部空间的利用非常不足。提倡旧城改造,适当提高城镇的容积率,防止一哄而上建新城,尤其是大拆大迁建新城,是城镇土地集约利用的有效方法。

7.依靠法律、法规制止城镇化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面。对于城镇化发展中对耕地保护不利的方面,必须依靠教育、法律、法规,严格审批手续,采取经济、法律和行政手段,保证城镇化的健康发展,对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止,防止供城镇化发展理由使耕地资源大量流失。

总之,我们在促进城镇化建设的同时,必须严格控制在城镇化过程中出现的浪费土地、乱占耕地的现象。同时引导城镇走集约用地之路,实现耕地保护与城镇化建设双赢。