基于基金工具的主体功能区分类政策工具研究

魏立桥　杨　华

内容提要：推进主体功能区规划建设时要选择适当的区域政策工具。在实际运用时，一些区域政策工具可能会产生矛盾的效应，特别是在区域政策资源为多个部门所掌握时，矛盾和冲突是不可避免的，因此，运用基金工具对区域政策工具进行协调是必要的。本文从区域政策工具选择入手，探讨了运用基金工具协调区域政策工具的必要性、可行性与运行模式，并且提出了相应的政策建议。

关键词：主体功能区；区域政策工具；基金工具；协调

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0060-04

国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、国土利用和城镇化格局，将国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。为使各区域协调发展，根据四大主体功能区的不同政策导向，在推进主体功能区划实施的过程中，需采取不同的分类政策，进行分类指导。区域政策工具是区域政策顺利实施并发挥作用的必要手段，因此，在各主体功能区推行分类政策时，应选用不同的区域政策工具，同时，应注意不同政策工具之间的协调，适时运用基金工具。

1.区域政策工具和基金工具

1.1 区域政策工具

区域政策工具，是指为实现区域政策目标而运用的针对区域问题的具体方法与措施。或者说，是奖励与区域政策目标相符的区域经济行为，并控制与区域政策目标相违背的区域经济行为的方法和措施的总和。区域政策工具按功能性质分类可以分为“援助”工具和“控制”工具［1］，并由基金工具进行统一协调配置（图1）。

四大主体功能区应在各自特征功能定位的基础上，合理选择区域政策工具（表1）。分而论之的指向是：

优化开发区在分类政策工具的选择上，侧重控制工具。其中，禁止用于限制不符合主体功能定位的一切经济活动；课税和收费指对某些暴利行业中不符合规范的项目课以重税。另一方面，为了加快产业结构优化的步伐，援助工具中的优惠贷款可以用于扶持自主创新和循环经济、发展高新技术产业、提升企业的国际竞争力。

重点开发区主要选择援助工具，支持和加强产业配套能力建设。其中，优惠贷款主要用于发展产业集群，壮大产业规模，补贴具有重要战略地位的产业；减免税收主要用于鼓励企业的出口和升级改造；基础设施建设主要用于改善区域内的基础设施水平，为产业发展创造条件；工业与科技园区建设用于促进自主创新，提高企业的科研水平，发展具有国家竞争优势的产业。

限制开发区主要选择援助工具。其中，拨款和减免税收用于提升公共服务水平，增加对生态环境补偿的转移支付以及扶持具有地方特色产业的发展；基础设施建设主要用于公共服务设施建设和生态环境保护。此外，也应运用禁止的控制工具，以禁止破坏当地生态环境的任何经济开发活动。

禁止开发区的分类政策工具有拨款、基础设施建设和禁止。其中，拨款主要用于增加对公共服务和生态保护的转移支付，提高当地居民收入水平并逐步缩小同其他区域居民的收入差距；基础设施建设主要用于建设公共服务设施以及加强生态环境的保护；禁止用来严禁不符合主体功能定位的开发活动，实行严格的土地管制，确保当地生态环境的良性化发展［2］。

1.2 基金工具

基金工具是指为实现区域政策工具的协调，通过基金框架对各个渠道区域政策资金进行统一安排、使用与监督的具体方法与措施的总和。基金工具按其功能和作用范围可分为产业基金和生态基金两大类。其中，产业基金根据其作用范围不同又可分为产业投资基金和基础设施建设基金。引导优化开发区提升产业层次，鼓励重点开发区积极发展高新技术产业、培育和发展优势产业集群，应设立产业投资基金；提升区域基础设施建设水平，增强产业配套能力，为区域基础设施建设项目提供资金保障，应设立基础设施建设基金。生态基金按用途可以分为生态效益补偿基金和生态移民专项基金。生态效益补偿基金是为了对限制开发区和禁止开发区进行生态效益补偿而专门设立的，主要由中央财政直接支付，用于对森林、草原(湿地)、荒漠化区域、水土严重流失等区域的生态修复和维护，同时，对区域中为环境保护和建设而付出经济代价或利益受损的主体给予适当的经济补偿。生态移民专项基金是在已有的易地扶贫专项资金的基础上设立的，以保障生态移民工程的顺利实施。

1.3 基金工具与区域政策工具的关系

基金工具与区域政策工具作为推进主体功能区划建设、落实区域政策的必要手段，是相互依存，互为条件的。具体表现在：

基金工具是协调区域政策工具的主要方式。运用基金工具，可以克服区域政策工具之间的矛盾效应。在实际操作中，许多区域政策工具要想发挥作用，离不开资金的调拨，而这往往产生矛盾的效应，只有将资金纳入到统一的基金框架下集中管理，才能化解矛盾效应、促进乘数效应，实现资金合理化配置。因此，区域政策工具作用的有效发挥依赖于基金工具的协调与控制。

区域政策工具的有效使用是基金工具发挥作用的前提条件。如前所述，区域政策是指为实现区域政策目标而运用的方法与措施，而基金工具是通过基金框架对区域政策进行的落实和体现。显然，前者涵盖后者，是构成后者的一种必要的前提。可见，区域政策工具是基金工具有效发挥作用的依托。

2.运用基金工具的必要性和可行性

2.1 运用基金工具的必要性

首先，对于不同的主体功能区，区域政策工具作用的发挥存在局限性，需要纳入统一的框架中进行协调。虽然“十一五”规划纲要明确提出了各主体功能区的功能定位和区域政策导向，但是各地方经济主体在自身利益的驱动下，仍然进行着激烈的利益博弈。以拨款为例，中央政府的拨款主要是以转移支付的形式实现的。优化开发区和重点开发区的收入较高，上解税收多，接受的转移支付少；反之，限制开发区和禁止开发区收入少，上解税收少，甚至无上解税收，但是接受的转移支付多。实际上，是优化开发区和重点开发区通过中央财政对限制开发区和禁止开发区进行了转移支付。在制度规则不完备且不稳定时，各主体功能区中的利益主体，如企业等，均存在着通过讨价还价多获取转移支付而少上解税收的意愿，因为除支付讨价还价成本外，无需支付任何其他成本就可以使利益得到净增进。这样，必然造成效率低下、公平失衡，并导致部分区域“寻租”现象，不利于主体功能区建设目标的实现。运用基金工具，把区域政策工具中的资金纳入到统一的框架中，由基金工具管理部门进行统一的评估与调拨，从而使区域政策工具协调的发挥作用。

其次，区域政策工具之间也可能产生矛盾效应，尤其是在区域资源为多个部门所掌握时，矛盾和冲突不可避免。例如，现阶段我国的拨款和优惠贷款主要由政府审批。对于拨款，政府相关部门根据各区域主体提出的项目资金申请，评估实际资金需求情况，决定是否拨付以及拨付多少。优惠贷款的审批程序虽然与拨款相似，但其资金主要由商业银行提供，政府只向银行补偿一定比例优惠利率与市场利率的差额，事实上，银行的优惠贷款承担着一定的风险。因此，从本质上说，区域政策工具的实施主体是不同的，区域政策工具中的资金也由不同部门，如财政部和银行所掌握。由于实际的操作中存在着信息不对称，在资金有限的前提下，政府部门和银行可能各自为政，不能综合考虑各主体功能区的全局利益，结果，资金不能及时拨付给最需要的项目。因此，通过基金工具统一筹集、规划与调拨资金是十分必要的，只有这样才能协调区域政策工具实施主体之间的矛盾，使区域政策工具规范化运行，进而发挥最大效应。

最后，区域法律机制不完善也会影响区域政策工具效应的发挥。由于缺少相应的监督机制对区域政策工具进行控制与调节，不可避免地会滋生主体功能区利益主体的腐败和浪费现象。在基金工具的框架下，可以使资金得以统筹规划，项目资金的申请、审核、拨付都在统一的标准下进行，实现了区域政策工具的规范化与协调化管理，从而避免上述现象的发生。

2.2 运用基金工具的可行性

首先，资金供给潜力大，基金募集困难小［3］。一方面，随着我国全面小康过程的加快和城市化、市场化的趋势的发展，人们投资意识、风险意识明显增强，由于投资股票存在着巨大的风险和不确定性，特别是在当前金融风暴的新局势下，越来越多的人把闲散资金投向了债券型基金；另一方面，政府除了运用税收等手段外，还可以利用所掌控的其他金融资源，如国债和国际上的一些援助资金等，投转为基金工具，从而提供资金保障。

其次，各项资金需求旺，基金前景好。在我国大力推进主体功能区划建设背景下，各种资金需求旺盛。加快优化开发区域的产业结构优化，增强重点开发区域的产业配套能力建设，将使我国在相当长的时期内保持旺盛的产业资本需求，特别是我国基础产业的发展需要大量的资本投入。另外，落实生态补偿政策，促进人们积极主动地保护生态环境也需要大量的资金投入。总之，这些资金需求是基金工具有效发挥作用的基础条件。

3.近期基金工具的运作模式

3.1 基金工具的适用范围划分

各种基金工具在协调主体功能区各类政策工具时一起运行，但分工各有侧重（图2）。其适用范围的大体划分是：

产业投资基金根据其功能特点主要用于协调拨款、优惠贷款、减免税收、基础设施建设和工业与科技园区建设等援助工具，其资金部分来源于课税和收费。基金工具管理部门根据各地提交的项目资金申请，评估各区域发展的实际情况，确定不同区域援助工具所支配资金的比例以及同一区域援助工具对于不同项目的资金分配比例。该项基金工具主要适用于优化开发区和重点开发区，以资助区域产业发展与创新。

基础设施建设基金主要用于协调基础设施政策工具。不同的主体功能区对基础设施建设的要求不同。重点开发区基础设施底子好，且开发资金自给性高；限制开发区和禁止开发区的资金不足，且生态环境建设成本大，因此，基础设施建设基金应适当增加对后两类主体功能区的资金拨付。对于重点开发区应在重大交通、能源、城市基础设施建设项目的立项和资金方面给予较大比例支持；对于限制开发区和禁止开发区应把重点放在提高社会福利的基础设施建设上，如学校、医院等，以满足当地人民享受均等化的公共服务。

生态效益补偿基金为区域生态补偿提供资金，保证限制开发区和禁止开发区充分享有生态补偿，以弥补其为各个主体功能区带来正的外部性所付出的高额成本。因此，该基金工具被用来协调禁止的区域政策工具。通过评估由于禁止不符合主体功能定位的经济活动给区域带来的损失，以及由此可能给其他区域带来的利益的大小，对实施该项政策的主体功能区给予不同程度的补贴。

生态移民专项基金同样协调禁止的区域政策工具。对于限制开发区和禁止开发区中由于区域经济活动被禁止而必须要移民的农户，给予适当的补贴，以保证生态移民工程的顺利开展。

3.2 基金工具的资金来源

基金工具的资金来源有四个（图3）：第一，政府财政预算。这是资金的最主要来源，政府在做财政预算时，应按照一定比例划拨出主体功能区专项政策资金，用于基金工具的运作。第二，企业投资。由于一些企业经济效益较好，有大量的资金需要作长期投资，因此可成为基金工具中资金的供应者。第三，民间私人投资。随着居民个人资产的增加以及现代金融投资意识的深入人心，广大居民的投资需求越来越大，因此，可以通过在资本市场上公开募集的方式，筹集基金工具的资金。第四，课税、收费所得资金。

3.3 基金工具的运作模式

由政府成立专门的基金工具管理机构，对各主体功能区的建设资金进行统一的调拨与分配。基金工具管理机构的具体运作程序由基金工具章程来规定，一般流程为：首先，依据政府对各主体功能区建设整体规划的要求，政府每年确定优先开发的项目，制定主体功能区区域政策工具使用指南，明确各区域政策工具的使用方向及资金投入规模；然后，根据区域政策工具使用指南的要求，各主体功能区管理部门提出自己的项目规划并申报基金；最后，由基金工具管理机构对上述申报项目规划进行评估，做出是否拨付以及拨付多少的决定并对区域政策工具发挥作用的过程进行监督（图4）。

通过基金工具的运作，区域政策工具中的各项资金实现了统一规划与调拨，避免了由于信息不对称、监督机制不健全等原因造成的寻租、腐败与浪费等现象，消除了区域政策工具的矛盾效应，达到了协调区域政策工具的目的。

4.运用基金工具协调区域政策工具的政策建议

4.1 建立专门的“基金工具管理机构”

该机构与掌握资源的管理机构应是分设的，基金工具管理机构没有直接分配资源的能力，但有影响决策的能力。该管理机构对基金工具进行统一规划，对各主体功能区管理部门上报的基金资助申请进行调查取证，并最终作出资金拨付。通过这种自下而上汇总，再由上而下调拨的管理模式，可以保证基金有效地运用，使区域资金资源得到最优配置。

4.2 进行以制度为前提的系统化和规范化设计［4］

基金工具的运用必须在每一方面，每一步都遵循严格的定义、规范和量化标准，以保证政策实施的科学性、高效性和公正性。基础设施项目要严格限定在某些特定范围内，如交通网、电信网和能源网等。由定义、规范和标准构成的机制指导援助工具，可以避免长官意志，避免区域管理部门与基金工具管理部门间的纠纷，避免由此造成的政策拖延和腐败滋生。基金主要用于各主体功能区内规划项目的资助与支持，接受对象必须是主体功能区中的最高管理机构，并由主体功能区建立管理部门统一调拨各项政策基金。企业、个人不直接向中央政府申请基金。

4.3 建立健全相关法律体系

各主体功能区与中央政府之间可能存在利益矛盾，只有依靠法律才能保证区域经济政策的权威性和政策工具的稳定性。因此，必须把基金工具的各项运作标准上升到法律、法规的层面，以保证相关区域政策的落实。我国必须建立健全主体功能区建设的相关法律、法规，其中包括基金工具的相关规定，以促进各项工作顺利进展。

参考文献：

［1］ 张可云．区域经济政策［M］．北京：商务印书馆，2005，263~264．

［2］赖华东，蔡靖方．主体功能区的区域政策工具选择与策略——基于主体功能区分类区域政策的思考［J］．珠江经济，2007,（5）：12-13．

［3］欧阳为民．产业投资基金［M］．北京：经济科学出版社，1997:10-11

［4］曾鸣，邓利方．欧盟结构基金政策对广东山区开发的启示［J］．南方经济，2002,（12）：72-75．

［作者简介］魏立桥（1946—），男，甘肃省主体功能区规划咨询专家委员会副主任，兰州大学经济学院教授，研究员，享受国务院特殊津贴专家。研究方向为发展经济学、区域经济学、网络经济学。

杨华（1982—），女，河北石家庄人，兰州大学经济学院硕士。研究方向为区域经济学。

［收稿日期］2008-12-21

（责任编辑：梅文）