对大化县库区经济社会发展的思考

黎　忠　曾令锋　刘莉莉

[摘要]大化县有岩滩、大化及百龙滩三大水电站的库区。库区移民众多、经济发展长期缓慢、生态环境逐步退化等诸多问题30年来仍未能得到较好解决。文章在通过深入分析上述问题成因的基础上，提出进一步关注移民利益，电站与地方紧密结合，充分利用电站建成后形成的各种有利资源，发展多元经济，稳步促进库区经济社会和谐发展的对策。

[关键词]大型电站；库区移民；统筹兼顾；大化县

[作者简介]黎忠，广西师范学院硕士研究生，研究方向：人文地理，资源开发与环境保护，广西南宁，530001；曾令锋，广西师范学院资源与环境科学学院教授，研究方向：资源开发与环境保护，广西南宁，530001；刘莉莉，广西师范学院硕士研究生，研究方向：人文地理，旅游资源开发，广西南宁，530001

[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1007-7723(2009)01-0106-0004

广西大化县是依托国家大型水电站建设而新兴起的县份，是著名的水电城，也是经济落后的国家级贫困县，境内建有岩滩、大化两座国家大型水电站，这两座水电站为广西、乃至整个华南地区的经济发展作出巨大贡献的同时，也造成了占全县四分之一人口的水库移民。百龙滩电站库区也有一部分在大化县。大化县因此成为广西典型的库区、移民县。该县库区移民问题突出、库区经济发展与水电企业结合程度低、生态环境不容乐观。本文在分析这些问题的基础上，提出促进库区经济社会发展的建议。

一、大化县概况

大化县位于广西偏西的红水河中游，是1988年底成立的瑶族自治县。1975年以来，国家先后在红水河中游兴建大化、岩滩、百龙滩等水电站，为了更好地管理库区移民的生产生活，1987年12月国务院批准成立大化瑶族自治县。大化县总人口42万人，其中农业人口36.6万人，全县辖16个乡镇、3个扶贫开发区。大化县境内喀斯特峰丛密布，东北部和西南部为峰丛洼地，东南部多为峰丛谷地，中西部为低山丘陵。红水河贯穿大化全境，流经12个乡镇，境内河段已建成大化、岩滩两座大型水电站，总装机容量181万千瓦，年发电量70亿千瓦时左右，在汛期占广西水力发电总量的四分之一，枯水期占二分之一。水电工业是大化县的支柱产业，2005年全县全部工业总产值125476万元，其中水力发电工业产值97282万元，占77.53％。

二、大化县库区经济社会发展现状

大化县库区包括三个部分，分别是大化电厂库区、岩滩库区以及百龙滩库区。2006年，库区移民达到24399户105996人，占大化县全县人口的1／4。其中，大化电厂涉及移民50302人，岩滩电站49813人，百龙滩电站5827人，三大库区范围涉及大化县16个乡镇中的13个乡镇。

库区经济的发展主要依赖于土地资源的农业开发利用，库区内工业发展缓慢，产业体系处于低层次的起步阶段。2005年，大化县第一产业产值31794万元，第二产业产值虽然高达112725万元，但扣除两大水电站的工业产值，工业产值仅为28194万元，远低于第一产业，可见其工业水平的落后，库区经济仍以第一产业为主。库区城镇化水平与全国、全区差距较大，导致与之相关的第三产业发展水平也很低。

移民仍以传统农业生产为主，谋生手段单一，生活贫困，各项经济指标与非移民的差距明显。

库区基础设施水平落后，普遍存在行路难、饮水难、上学难、就医难等问题。据2005年统计，大化、岩滩和百龙滩库区在61个移民建制村中，仍有4.4万移民饮水困难，有21个村不通机耕路，部分库区移民出门只有靠水路，但库区缺少渡船、码头设施，移民出行举步维艰；移民安置区医疗网点少，设备简陋，移民就医非常困难。

三、库区经济社会发展存在的问题

(一)移民问题仍比较突出

一是对移民问题缺乏正确的认识。有关政府部门在思想观念上始终没有将移民认同为水电站的投资者，认为移民因电站建设被占用、淹没和受影响的耕地、家园是对社会主义建设的贡献，因而移民在水电开发中的利益被淡化或忽视，移民没有从水电站的建设中直接受益，甚至有可能完全被排除在利益分配之外。移民工作始终被认为是电站的附属工程，没有得到应有的重视。事实上，移民工作具有长期性，并不是简单的安置完了移民工作就结束了，更重要的是要让移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”。但是库区的移民工作往往只停留于搬迁与安置上，对于移民今后的生产发展缺乏足够的重视与扶持。

二是补偿标准低，落实不到位。移民前期淹没补偿标准是按照其淹没耕地淹没前三年平均产值的6～12倍进行补助，后期扶持标准是每千瓦时1～5厘钱，扶持年限为10年，按10年时间计算，每人所获得的后期扶持资金总量从几百元到几千元不等，广西最高不超过5000元。前期补偿标准低，后期扶持不足，根本无法让移民有能力重置相应的生产生活资料，移民搬迁以后失去了继续发展的潜力，无法恢复原来的生产生活水平。而且，现行的补偿办法，往往只补偿了移民的生活和生产资料，而忽视了人力资本和社会资本的补偿。在移民补偿标准的实际执行过程中，又由于各种各样的原因，导致真正到移民手里的补偿常常低于现行标准，或者补偿款挪作他用，如岩滩库区就出现用移民的口粮款代交教育附加费的情况，引起了移民的强烈不满，导致移民频繁上访。

(二)水电站与库区、地方经济发展结合不够

一般而言，一个地区的资源开发水平与其经济发展水平是高度一致的，资源开发能够带动当地的经济发展。但是，我国大多数资源开发地，尤其是西部地区，普遍存在“富饶的贫困”的现象，即丰富的自然资源与落后的经济并存，资源的开发没能带来经济的发展，反而破坏了生态环境。自1975年开始开发红水河水电资源以来，30多年过去了，大化县经济社会发展相对缓慢，依然戴着国家级贫困县的帽子，除了历史原因之外，更主要的原因是由于水电资源的开发与地方经济的发展结合不够密切，没有带动地方经济的发展。具体表现在：

一是在“西电东送”过程中，地方的利益不能得到应有的保障。大化、岩滩电站的电力主要是通过国家电网输送往平果、南宁、广东等经济较发达地区，两大水电站则由国家直接投资，大化县及广西对所卖出的水电资源没有定价权和交易谈判权，只能按照国家有关部门规定的电价，以与市场供求关系不相称的较低上网价卖出水电资源，如岩滩电站的上网电价仅0.1311元／千瓦时，远低于葛洲坝电厂0.18元／千瓦时的电价，而销售电价平均0.45元／千瓦时左右，购销的巨大差异造成了巨大的地区利益外溢。二是水电站的发展没有与地方经济的发展形成有机的融合。这与当地政府、企业和居民对水电资源开发经营的介入不够、地方缺乏资金和人才

有很大的关系。但作为国家企业，水电站落实“工业返哺农业，国企返哺地方”的力度不够，没有给予地方经济发展相应的照顾和政策倾斜，也是一个重要的原因。如水电项目没有对地方建立提供低价电力的机制，电价过高，导致大化县许多民营企业生产成本过高，无法运营。以岩滩库区为例，岩滩镇为开发硅矿、辉绿岩等矿产资源，以招商引资的形式兴建了移民工业园，园区内有5家企业，工人主要是当地的移民。园区于2005年建成生产，但由于电价过高，生产不到半年就停产了。大化县“十一五规划”指出要积极主动地承接东部产业的转移，但作为水电资源开发地，没有电价优惠也就失去了能源优势，与其他地区竞争承接东部产业转移就会处于劣势，这对当地的长远发展是一个很不利的影响。

三是地方、水电站、移民的利益相脱节。主要表现在过分强调部门利益而忽视地方和个人利益，地方、电站、移民之间的利益相脱节。电站建设的好坏、快慢，效益的高低与地方、特别是与移民的利益关系不大，电站建设投产后所产生的效益绝大部分属于部门，地方只能得到一部分产品税、库区维护发展基金等，移民则只得到土地、房屋被征用或淹没的损失补偿费和搬迁安置费，电站建设并没有给地方和移民带来多少实惠。水电企业获得巨大的利益而移民的利益受损，给移民造成了巨大的心理落差，也造成了库区社会的动荡。

(三)库区环境问题有待解决

大化县是著名的石山区，石漠化严重，地表土壤浅薄，保水能力差，易旱易涝。由于长期对库区有限资源的过度开发，导致水土流失严重，土壤板结、沙化，森林和地表植被覆盖率下降；另外，库区养鱼也导致水体一定程度的富营养化。库区人多地少，环境容量有限，加之水库的修建改变了原来的小环境，生态脆弱性更加明显。

大化县库区内涝严重，据调查统计，库区内涝面积445.53公顷，导致一定程度的粮食生产损失。电站蓄水后，由于水库水位升高，使库岸边坡长期受库水浸泡和波浪的长期冲刷，导致库岸坍塌严重，毁坏水库沿岸土地，造成水土流失。据调查统计，库区塌岸滑坡损失土地面积达77.87公顷。库区移民大部分把房屋建在库边，建房地方地质结构稳定性未能鉴定，导致库区内的民房出现不同程度的开裂形成危房，部分移民不得不多次搬迁，几经折腾，财产损失怠尽，生活进一步贫困。显然，有关部门并未把移民安置工作做细做好。四、促进大化县库区经济社会发展的对策

库区经济社会的发展与水电开发息息相关，但水电站并没有给地方带来多大的实惠，老百姓更多感受到的是资源流失、环境破坏。如何促进库区经济社会的发展，使库区在水电开发过程中走上可持续发展的道路，构建水电站、地方和人民群众之间的和谐发展是各层决策者应该认真思考的问题。国家应以人为本，妥善处理好库区移民问题，建立公平、合理的利益分配机制；两大水电站应发挥带动作用，促进水电站与地方经济发展的融合；要积极调整库区农业结构，发展特色农业，开发库区旅游，在发展中加强生态建设，以实现库区经济社会的可持续发展。

(一)以人为本，构建库区和谐社会

一直以来，移民问题都是库区发展中的棘手问题，移民问题解决不好就会成为影响库区社会稳定、和谐的重要因素。中央明确提出科学发展观：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益谋发展、促发展”。因此，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展是解决移民问题的根本出发点。要尽快落实新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，应根据经济发展水平适当提高补偿标准且补偿不仅是生活资料和生产资料的补偿，还应该包括人力资本和社会资本的补偿；要重视移民的知情、参与和监督权，畅通移民的申诉渠道；加强对移民技能和就业技能的培训，为移民发展种、养、加工，进城务工提供必要的科技和社会服务；要妥善解决好移民的社会保障特别是最低生活保障的问题，对移民的就业和子女教育有关部门应该给予照顾和政策上的倾斜。

(二)理顺利益关系，建立公平、合理的利益分配机制

长久以来，地方、电站、移民之间的利益是相脱节的，电站建设与运营过分强调部门利益，导致了地方及移民的利益受损，造成了库区社会的动荡。因此，理顺利益关系，建立公平合理的利益分配机制，是促进地方、电站、移民三者之间和谐发展的关键。国家要从法律、政策上确立地方、移民作为水电开发投资者的地位，实行被征地农户入股、土地租用、电站库区渔业资源分配给库区群众等方式，建立移民和库区群众分享水电开发成果的利益分配机制，让库区群众参与水电项目后期利益分配，分享水电开发的效益和成果，使水电开发真正惠及广大人民群众。

应当建立水能资源有偿使用的制度，收取水能资源税费。税费在国家与地方之间的分配体现着国家与地方之间的利益关系，水能资源有偿使用是调整地方、电站、移民之间的利益的有效手段。收取水能资源税费，按一定比例留在地方，并规定一部分用于移民的生产生活，另一部分用于投资新的产业，以在当地建立起积累机制，增强当地发展能力和改善当地群众及其后代的生存条件。收取水能资源费，还有利于实现资源地和用电地区之间的生态补偿机制和利益平衡。水能资源费等价于一种转移支付，但比通过中央政府的税收和转移支付渠道更合理，更能持久实施。

(三)发挥两大水电站的带动作用，促进电站与库区经济发展的融合

作为贫困地区的库区，要摆脱贫困落后的面貌，实现跨越式发展，需要各种推动力，如国家大量投资基础设施建设，劳务输出加快城乡交流，国企带动地方二、三产业发展等。当前，岩滩、大化两大水电站是库区最大的国家企业，在资金、技术等方面有优势，有能力为地方经济发展多做贡献。因此，国家应该考虑出台相应的政策和措施，落实工业返哺农业、国企返哺地方，充分发挥两大水电站带动地方经济发展的作用，促进水电站与库区经济发展的融合。

国企有能力带动地方经济发展，地方更要有发挥国企业作用的相关政策和良好的环境。如库区经济和产业发展规划要与水电项目发展的规划相衔接，库区当地政府应主动与两大水电站开展对口支持或交流；在地方经济发展决策问题上注重听取它们的意见；充分利用水电站作为与外部联系的桥梁，加强地方与外部世界的人流、物流和信息流的交流等。

大化县硅矿资源丰富，在岩滩库区“三乡一镇”范围内硅矿储藏量达2亿吨以上，目前岩滩移民工业园区已进行初步开发，但由于用电和资金的瓶颈，硅工业仍处于以开采为主的初级阶段，因此，两大水电站应该发挥带动作用，促进硅工业发展。水电站在工业用电方面应该予以照顾，例如可以在岩滩移民工业园区实行“直供电”试点，使工

业园区就近获得低价电力；利用资金优势投资库区的基础设施建设，以改善库区投资环境。大化县要加大科技创新力度，引进人才，积极探寻电矿、电冶结合的产业深度开发模式，把初级产品向高端产品延伸，拉长硅矿产业链，使硅矿的开发逐步由金属硅产业向多晶硅、有机硅中间体和高纯硅微粉产业发展，形成水电矿冶相融互动、上下游产品紧密结合的产业链，从而拓展地方高载能用电市场，拉动地方电力工业发展，推动水电、矿冶产业深度开发，提高水能、矿产资源附加值。

(四)调整库区农业产业结构，发展特色农业

水库移民仍以传统农业生产为主，增收困难。要增加农民收入，根本出路在于优化农业产业结构，发展二、三产业，提高农业综合效益。因此，库区农业要发展，移民要实现增收，必须调整农业产业结构，加速传统粮猪结构向农林复合型结构转变，发展特色农业。大化县库区农林特产品种丰富，发展特色农业条件优越，政府应加大农业投入，引导移民发展特色农产品，实现电站与移民村结合成立种植公司，电站向移民种植业注入资金，在种植技术和设备方面扶持移民，发展一乡一业、一村一品，逐步扩大经营规模，发展有市场需求的名、优、特产农品，建成新型库区农业产业群，形成农工贸一体化、产供销一条龙的开发体系。如岩滩库区移民利用水库拦网、网箱养鱼，库区淡水养殖突破6万亩，成为广西淡水绿色养殖供应基地，库区北景乡淡水养鱼被国家农业部确定为农业标准化观测项目的经验就值得借鉴和推广。

大化县库区还应发挥山区优势，依托中草药、造纸等企业，建立以扶芳藤、金银花、金钱草和菁蒿草为主的中草药基地，建立剑麻、速生桉基地等，提高经济作物比重，以达到优化农业结构、拓展移民增收途径的目的。

(五)整合库区旅游资源，大力发展水库旅游

水库旅游是以水库丰富的水资源、水生生物资源、人工建筑物群和库区周围良好的自然生态环境、生态景观以及人文景观为旅游吸引物的一种旅游形式。大化县库区旅游资源丰富，既有雄伟壮观的水电站大坝、宽阔的大型水库湖区、迷人的大化—古河八十里画廊，也有造型独特的红水河奇石、多姿多彩的少数民族风情，集秀水、奇石、高坝等自然景观和人文景观于一体，具有很高的旅游价值。因此，大化县要整合库区旅游资源，发展独具特色的水库旅游。

雄伟壮观的水电站建筑是水库旅游的重要组成部分，大坝泄洪、船闸和升船机、水电站的地下厂房都是吸引游客的亮点。因此，大化县政府要统筹兼顾，处理好与水电站的关系，争取两大水电站的支持，共同开发水库旅游资源，在保证安全和水电站综合功能正常运行的前提下，把水电站建设成为水电工程科技旅游、水电工业旅游、防洪减灾宣传教育的基地。

发展库区旅游要因地制宜，开展的旅游活动应该与移民就业相结合，充分发挥旅游业的带动作用，解决库区移民和居民的生产和生活问题。如通过在库区兴建水体景观、科技景观、渔民生活旅游区，开展垂钓、捕捞等渔猎活动，开展以渔家生活、渔船生活为依托的渔家乐旅游，开展养殖鱼观赏、游船观光等活动，以吸收更多的库区移民进入旅游业，增加移民收入。

(六)重视库区环境保护，加强库区生态建设

环境是库区经济社会可持续发展的关键，要高度重视库区的环境保护，要以保护环境为出发点，把库区发展与环境保护、环境改善综合协调起来，加强库区的生态建设。对于库区内涝、库岸坍塌、山体滑坡等问题，要通过兴建排涝工程，加固库岸、山体等措施解决。对库区周围山地上地段进行封山育林，下段坡地种果树或其他经济林，滨岸地带养殖家禽，水面拦网养鱼，形成“果－禽－鱼”的库区立体种养模式。针对库区能源短缺的现状，一方面可以沼气建设为突破口，利用建设社会主义新农村的政策优势，构建类似于“猪－沼－果”的庭院生态经济模式；另一方面应该大力推进农村电网改造，实现以电代柴，普及电炊，以减少木柴砍伐，有利于封山育林和退耕还草还林。