在高速公路建设中维稳面临的形势及思考

车世武

随着我省高速公路建设的不断推进，一些深层次的矛盾和问题也逐渐凸现。近年来，涉农方面的矛盾纠纷已成为高速公路建设工作的一项重要内容。因此，着力解决好涉农问题，最大限度地减少不和谐因素，对于推进高速公路建设、维护社会稳定具有十分重要的意义。在此，就省内高速公路建设中维稳面临的形势谈谈体会：

一、当前我省高速公路建设过程中存在的涉农问题

通过对高速公路建设中涉农问题进行调研，我们发现当前我省高速公路建设过程中涉农问题主要有以下几类：

(1)农户的生产生活设施受到影响造成的涉农问题。主要体现在四个方面：一是农灌沟渠、人畜饮水水源遭到损坏，处理不及时而引起的纠纷。二是机耕道、人畜通道设置数量及规格达不到农户的要求而引发阻工、上访。三是涵洞进出口排水系统不完善从而压占、损坏农田及设施引起阻工、上访。四是施工爆破作业中，房屋等建筑设施是否受损、受损程度等认定结果意见不统一而引起纠纷。

(2)施工过程中影响农户生产生活环境的涉农问题。主要体现在：一是施工过程中噪音、环境污染、施工引发的地质灾害等干扰了农民的正常生产生活而引起的纠纷。二是料场、弃土场、弃渣场等临时用地防护未到位。造成人为水土流失及农田损毁，给农民生产生活带来隐患。

(3)宣传、协调不到位，与群众沟通、交流不够，农户对政策不了解，认识不深刻，从而产生抵触情绪和对抗心理。一旦遇到合适的释放点，便会产生不正常行为，导致公路建设工作难度增大。

(4)征地拆迁补偿引发的问题。主要体现在：一是工程上马快，农民的补偿资金(部分)未及时兑现，部分农户产生误解，造成阻工、上访现象。二是相邻地块，由于行政区域不同，补偿标准不一样，农户不能理解而引起的纠纷。

(5)一些农民“地头蛇”思想严重，常常提出供应、运输砂石料以及做“霸王”工的无理要求，不能如愿而滋生事端。

(6)拖欠农民工资的现象不同程度地存在，具有相当普遍性。仅贵州高等级公路开发总公司从2005年初至2008年10月，受理的各类关于拖欠农民工工资信访举报就达68件，涉及拖欠金额高达2386万元。

(7)有些施工单位管理松散，施工不文明，与当地农民产生矛盾，引发阻工、上访现象。

二、目前处理涉农问题存在的困难和问题

随着高速公路建设的快速发展，征地拆迁涉农方面的问题越来越多，困难也越来越大，不仅影响了高速公路建设发展的速度，也给社会经济的发展带来了困难。目前处理高速公路建设项目在征地拆迁工作中存在的困难和问题主要有以下几个方面：

(一)高速公路建设征用的土地数量大，人地矛盾越来越突出。我省是典型的高原山区，农业人口占了全省人口的80％以上，人均占有耕地面积不足2亩。低于全国平均水平。随着全省高速公路和其它基础设施的建设和发展，人多地少的矛盾更加突出，耕地保护与社会发展的矛盾越来越突出，困难越来越大。高速公路建设征用大量的土地后，公路沿线涉及的农民很多将因此部分或全部失去他们所拥有的土地。国家虽然从政策上给予了农民必要的扶持，但不能完全从根本上解决好农民因失去土地而无法生存的问题，由此给处理涉农问题带来一定难度。

(二)政策法规及地方性规定不够衔接。我国法律对国家征用土地及私有财产应当给予补偿作了原则性的规定，如国务院《城市房屋拆迁管理条例》，遵循“等价有偿”的原则，对拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较原则的规定，在这个文件实施之后，各省相应的也制订和m台了一些地方性的法规，但在高速公路实施征拆的过程中，由于有的项目所涉及县市未作相应修订，有的也不在政策范围内执行补偿标准，执行中很多地方性法规与国务院和省制订的条例有很多不相衔接的地方，加大了征拆中执行拆迁补偿标准的难度，也给高速公路建设征地拆迁工作留下了政策不配套隐患。

(三)保障措施不配套。贵州省是传统的农业省份，由于历史的原因，国家对三农的投入严重不足，使得广大的农村在基础设施建设、农民养老保险和医疗保险等诸多方面，都与城市存在较大的差距，城乡差别越来越大，在就业、交通、生活、医疗、教育等方面措施不够配套，使得解决涉农问题变得更加艰巨和困难潜在因素较多。

(四)对农村的社会保障机制尚不完备，农民的利益保障机制仍在健全之中。在公共利益界定不清的前提下。排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会，农民对以现金形式补偿的期望通常过高。也是处理涉农问题的困难所在。

(五)安置途径简单。在计划经济时期，征地补偿多以就业安置为主。但随着计划经济向市场经济的逐渐接轨，失地农民的就业机会越来越少，因此现在征地普遍采用货币安置的方式，即征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费等以货币形式一次性支付给集体或农民。农民土地被征用后，由于缺乏对未来就业和创业合理有效的规划，很多农民在将补偿金消耗完后，既失去了懒以生存土地，又失去了基本的经济保障。

(六)高速公路建设对集体土地房屋拆迁和旧城改造过程中对原集体土地中的房屋征用，国家没有严格的法律界定，使得我们在实际工作中缺乏相关法律依据，给集体土地房屋拆迁征地工作带来诸多不便。也是政策不配合给解决涉农问题带来的困难。

(七)在高速公路建设中处理涉农问题的体制上也存在弊端，目前各地公路建设项目征地拆迁管理模式普遍为：建设部门与国土部门或地方政府签订拆迁协议，征地拆迁工作由地方政府组织实施，建设部门负责资金的筹集。但是征地拆迁的进度和建设环境的协调工作必须全力依靠地方政府，建设部门与地方政府之间没有同等的约束机制，此项工作对地方政府的目标任务影响不大，有的并未纳入地方政府的考核目标，此项工作完成的好坏主要依赖于地方领导个人素质和对征地拆迁工作的认识，取决于项目建设单位与政府关系协调的好坏。由此加大了在征地拆迁中解决涉农问题的难度。

三、探讨在新形势下及时有效处理涉农问题的方法

我们探讨如何有效处理涉农问题时，自然离不开土地问题。作为高速公路建设业主，要讨论的是在高速公路建设过程中征地拆迁方面的涉农问题。要正确地处理好征地拆迁过程中的涉农问题，必须首先解决一个认识问题，我们应该这样认识问题：我们必须认真贯彻执行党的农村政策，再也不能以牺牲农民的利益来修建公路了。关心和解决农村问题，使广大农民走上脱贫之路，是党和国家的头等大事，也是我们建设公路的头等大事。要把主动关心群众利益作为出发点，摒弃过去那种减少补偿、损害群众利益的做法，使群众有一个好的生存空间和发展空间，使群众真正感受到重点工程是一个惠民工程、脱贫致富奔小康的工程。让群众享受到公路建设带来的文明成果。基于这样的认识，我们才有了探讨方法的基础和前提。

(一)有效解决我省高速公路建设征地拆迁中的涉农问题，必须建立一个强有力的、统一的协调机制。在我省高速公路建设中涉及到的征地拆迁，其运作机制是：征地部分主要由省国土资源厅负责，拆迁工作由地方人民政府负责，我公司负责征地拆迁方面的协调和联系，政策、标准方面的咨询、审查，以及费用的审查和支付。在运作上，国土部门完全独立于政府开展工作，政府无法协调与土地有关的问题，而国土离开政府来进行协调显然无法达到预期效果。在征地拆迁工作经费分配模式上，征地工作经费按征地补偿总经费的4％计列，由国土部门成立专门的征地工作机构专款专用；拆迁工作经费按拆迁补偿总经费的4％计列，由地方政府成立专门的拆迁工作机构专款专用。在实际操作中，由于征地工作量相对较小，而拆迁工作量及其后续协调工作量非常巨大，导致国土部门经费相对充足而地方政府工作经费严重不足的局面。而地方政府在整个征地拆迁工作过程中发挥着关键性的作用，工作经费问题在一定程度影响了地方政府的积极性，导致了地方各级政府在处理征地拆迁工作时有“协调不力”的现象，其结果是征地拆迁工作进展缓慢，涉农问题难以得到及时有效处理。在农民的正当诉求得不到及时、有效地解决情况下，必然是阻工事件频频发生。影响工程顺利进行，而我公司作为一个企业，虽有省交通厅的直接支持，按照这样的制度安排，要解决涉农问题，困难大、矛盾多、费用高昂。因此，高速公路建设急切需要一个统一的、高效的、强有力的机制来协调，使各职能部门高效、有序地为全省高速公路建设服务。我们的设想是：征地拆迁工作由政府组建统一的机构来负责，各职能部门(包括国土)在政府组建的统一机构领导下开展工作，相关征地和拆迁费用由各级政府统一安排。这样既解决统一的问题，也能强有力地解决协调地方司法、税务、技术监督局、消防等部门强行划扣建设资金、征收税款、插手和干扰公路建设的建设环境问题。

(二)采取一切措施，处理好征地拆迁工作中的涉农问题。及时有效处理征地拆迁工作中的涉农问题，必须采取一切可能的措施，做好以下一些能力所及的事情：一是要搞好征地拆迁补偿概算，打足资金，补偿标准达到国家和省政府政策要求。二是在设计上创新理念，因地制宜搞好设计，利用现代化手段和方法，合理确定路线走向、技术等级及建设方案，宜桥则桥，宜遂则遂，尽量少占用土地。例如在茅台高速公路设计中，将设计时速80公里的路基宽度调整为21.5米，每公里节约土地5亩左右，将潜在的涉农问题化于无形。三是要求设计单位在设计时，多方听取当地政府和群众的意见。同时，我们作为业主，应结合我省山区公路建设的实际，要求设计单位对施工图进行优化。如在扎南公路上，我们要求设计单位对选线中可以避开的村庄路段进行调整，仅贵遵公路46公里处的线位移动就避免了久长村约70户村民的搬迁，节省了原线位需要提高路基、设置挡墙等工程量，据初略测算节约拆迁费和建安费800多万元，同时还减少了施工对该村庄的干扰、炮损和粉尘、噪音污染。应该说，从设计理念和实际的设计工作人手，无论是业主还是设计单位，可以做的工作还很多，可操作空间仍很大，解决涉农问题的潜在办法还很多。如要求施工单位在实施过程中发现设计有影响老百姓生产生活问题时，要及时将信息反馈总监办，采取必要措施予以解决，保证老百姓生产生活不受影响。四是搞好土地开发，惠及当地农民。与地方政府合作，采取联合方式开发土地，这是我们探索、走出的一条解决占补平衡土地储备的新路子，是认真贯彻落实党的农村政策的重大举措。公司出资，地方政府组织农民开垦，公司只要土地指标，解决土地储备问题，农民得到开垦费，又得到开垦好的土地，既有利于加快公路建设，农民也得到了实惠。五是要最大程度地节约土地资源，尤其是可耕地要尽量少占用，要做好土地复垦工作，要提前搞好在建项目临时用地调查，做好土地复垦规划设计和施工工作，在工程完工以后要及时整理复垦，退还给农民。崇遵公路2006年以来完成3000多亩临时用地复垦，并经有关部门验收合格后移交给当地政府和农户耕种，其经验可为其它项目提供借鉴。六是要协调好各种关系，争取各级政府、社会各界的广泛理解和支持，真正把高速公路建设当成本单位、本部门的事情来办。七是要处理好、解决好公路沿线单位和农民的利益，解决好失地农民的利益，解决好因公路建设而影响他们的生计问题。特别是要妥善解决好完全失地农民的生计问题，可以安排其符合条件的子女在收费公路上工作，让失地农民亲身感受到高速公路建设带来的好处。比如水黄、关兴、清黄三条路建成后共安排收费、管理人员407人，农民保洁工218人。茅台高速公路项目建设为解决好因公路建设被征地农民的生计，特别是妥善解决完全失地农民的生计问题，全面了落实多途径补偿方案。其基本内容为：占用基本农田的。我公司已按被征地土地地方政府批准或审定的土地年产值30倍补偿费支付给土地行政管理部门。以仁怀市为例，付给农民土地征用补偿费：水田、菜地为26倍；旱地为24倍。其中4-6倍价差的资金总额不少于700万元，茅台公路多途径补偿费总计不少于1000万元。提取多途径补偿费，主要用于以下几个方面：为被征地农民购买养老保险和医疗保险；对被征地农村集体和农户剩余的土地进行整理整治，改善农业生产条件；配套投人被征地农户集中安置点的基础设施建设；兴办村集体企业等等。八是要在施工中及时解决农村生产、生活、人畜饮水、农灌水渠、人行通道等具体问题，要督促施工单位边施工边处理，不要久拖不决，不要打白条。工程完工以后，总监办要组织复查，发现问题及时处理。九是要在条件许可的情况下，结合公路建设中的房屋拆迁，配合地方政府发展小城镇建设。十是要按照政策，按时、按标准兑现征拆补偿；十一是要做好群众宣传教育工作，群众合理合法要求尽量解决；对无理要求，要做好解释工作，要依法办事，防止矛盾激化。十二是要处理好承包商与民工的关系，保证民工的合法利益，保证民工工资不拖欠，按时足额发放，坚决处理故意拖欠民工工资，卷款逃跑，贪污民工工资的违纪违法行为。

总之，只要我们坚持科学发展观，同时又依法开展征地拆迁工作，依法保证农民利益，只要我们树立公路建设造福社会、造福人民的理念，把修建公路与建设新农村紧密结合起来，正确处理好公路建设与解决农民利益的关系。着力解决公路建设同人民群众生产、生活相关的问题，并紧紧依靠地方政府做好征地拆迁工作，积极、认真、稳妥处理和解决好征地拆迁中的问题和矛盾，就能处理好涉农这个不仅仅是经济而更多是政治的问题，保障公路建设顺利进行，保障社会和谐稳定。