完善政策措施推进扶贫开发

阮 晶 罗 凌

一、当前贵州扶贫开发的困难和问题

20多年来，在党中央、国务院的亲切关怀和国家有关部门的大力支持下，贵州各级党委、政府率领全省广大干部群众自力更生、艰苦奋斗，扶贫开发工作取得了巨大的成就，初步走出了一条有时代特征、贵州特色的扶贫开发之路，基本形成了全社会共同关心和扶助贫困群众的良好社会氛围。但是，也要清醒地看到，受自然条件、地理环境、历史因素、思想素质等影响，贵州在扶贫开发工作方面还存在一些困难和问题，主要表现在以下几个方面：

(一)农村贫困面大、贫困程度深的状况尚未得到根本改变。全省有83个县有扶贫开发任务，其中有50个是国家新阶段扶贫开发工作重点县，分别占全省总县数的94.3％和56.8％；有重点贫困乡镇943个，重点贫困村近1.4万个，分别占全省乡镇总数和行政村总数的60.9％和54.3％。根据2007年国家新的扶贫标准计算，我省农村贫困人口达604万人，农村贫困人口占全省农村总人口的比例，省扶贫办提供的数据为18.3％，按《2008贵州统计年鉴》乡村人口计算为21.2％。农村贫困人口占全国农村贫困人口的比例为13.98％，居全国各省之首。形象而言，也就是贵州农村每5人中就约有1人为贫困人口，全国农村贫困人口中每7人就约有1人在贵州。

(二)贫困地区自我发展能力弱、生产条件差的状况尚未得到根本改变。贫困县经济发展依然倚重于农业，工业和商业的发展明显不足。即使农业作为贫困县的主要支柱产业，其经营方式仍多为粗放型经营，并主要以粮食生产为主，农业产业化水平很低，已经脱贫人口大多只是实现了家庭口粮自给，商品量很小。一些地方仍保存着传统农业社会的基本结构，实行自给半自给的小农经济，农产品商品率也远不足50％以种植业为主的单一结构抗御经济风险的能力较差，生产方式较为落后，二遇自然灾害，一部分人仍可能饱而复饥，温而复寒。因灾返贫现象严重。

(三)贫困地区总体实力弱、生产力水平落后的状况尚未得到根本改变。2007年，全省地方财政收入接近300亿元，而贫困县仅为52.31亿元，占全省地方财政收入的比重不到两成。贫困县生产总值、固定资产投资、金融机构存款余额、金融机构贷款余额分别占全省的32.40,21.7％，1930。14.3％，支撑经济发展的动力严重不足。与2001年相比，2007年全省地方财政收入增加了200亿元，而占全省县市区总数56.8％的贫困县仅增加了33.28亿元。同时，贫困县人均地方财政收入237.06元，与全省平均水平相比差距进一步拉大，由168.24元增加至482.01元。全省地方财政收入上亿元的县有45个，贫困县中仅有16个县。

二、现行扶贫开发政策的缺陷和不足

(一)“贫困陷阱”：发展动力不足，“脱了帽子”怕感冒，“扔了拐杖”怕摔跤，宁愿跪着发展、躺着发展就是不愿站着发展

一是“贫困帽”下有国家资金扶持。新阶段扶贫开发以来，国家给予贵州贫困县每年的财政扶贫资金、以工代贩资金、信贷资金、社会帮扶资金等资金共208.89亿元，平均每年每县均在5000万元左右，转移支付一般都在1亿元以上，同时，各垂直管理部门对贫困县可观的资金支持，是其他非贫困县远不及的。由此可见，“贫困帽”下是看得见和看不见的诸多好处，这才是一些县级党委政府“争戴贫困帽，戴上就不摘”现象的根本动因所在。有的县在上级政府保证“不断奶”的允诺下摘掉了“贫困帽”。“摘帽”前，该县每年获得的国家支持达2000万元以上。“摘帽”后，“跑、要”难度增大，主要靠上级政府和省的一些部门关心，每年获取的资金仅700万元左右。减少了三分之二以上的国家支持资金。

二是“贫困帽”下可享受各类帮扶。目前，中央国家机关、大中型企业定点帮扶，以及发达地区对贫困地区的对口帮扶，不仅带来了大量的资金，而且也提供了贫困县所急需的技术、人才和项目。据某县任农办(扶贫办)主任说，1994年确定国家实施“八七”扶贫攻坚计划时，部分县因为农民人均纯收入高出1元至2元未能进入贫困县行列。十几年过去了，同是相邻的两县的邻乡邻村“当初高过一两元，现在落后几十年”。非贫困县在面对贫困问题上大呼投入不足，政策不公平，要求戴上“贫困帽”。

三是“贫困帽”下有吸引投资优势。比如，企业在贫困县投资可享受银行贷款、财政贴息、上报项目等优惠政策，更有甚者，还可钻政策的空子，利用体制弊端做文章，一个企业可同时向多个部门申报项目，一个项目可获取多渠道的资金支持。某地几年前去北京某单位谈一项目，在所有细节都谈妥后，对方发现该县不是贫困县，已谈妥的项目竟“无疾而终”。

面对贫困县这顶帽子带来的“香悖悖”，一些贫困县思发展、谋发展的动力不足，掉进了“贫困陷阱”，形成了“等、靠、要”的跪着发展心态，政府的经常性预算开支依赖上级政府转移性支付，地方政府难以聚集财力搞经济建设，形成了坐等上级项目与资金、懒于加快发展的躺着发展心理。如某贫困县财政收入9700万元，支出3.1亿元，大量资金靠中央转移支付，仅发工资就需要1个多亿。再如某贫困县行政事业人员就超编3000人左右，这是要占用地方财政很大的一部分的。当然，这里我们要强调的是，我们并不一味反对“等、靠、要”。“靠”政策支持、“要”资金扶持是对的，贫困县任何时候都需要政策支持和资金扶持。我们反对的是不思进取的“坐等”，反对的是为争戴和争保贫困县这顶帽子及其所享有的优惠政策而故意把相关指标压得很低的扭曲的扶贫，不反对“靠”和“要”。贵州财经学院金融学教授、博士严浩坤认为，在贫困县“帽子”下，农民人均纯收入被低估的可能性很大。部分地方干部也承认，贫困农户的家庭收入主要是指货币性纯收入，有可能漏算自产家用的粮食、蔬菜等，农户的消费支出和农民人均纯收入显然比统计收入要高出一些。

(二)准心游移：扶贫目标偏离，相当一部分绝对贫困人口游离于区域经济增长的循环之外。地方经济的增长与广大贫困人口的普遍存在并存

首先，在扶贫目标与发展方式上存在偏差。扶贫资金的分配与投放、扶贫开发项目的选择与决定，基本上全部由各级政府特别是地方政府沿袭传统的计划经济方式进行运作，这就严重影响了扶贫资金的扶贫效率，造成了呆账率高、还款率低、项目不适当和没有经济效益等问题。同时，由于种种原因，对教育和卫生方面直接关系到贫困农村人口人力资源素质的投资比较少。在扶贫资金支出上，70％以上的扶贫资金用于基础设施建设，20％用于种养业，与贫困人口人力资源素质关系较为密切的发展基金投入比例最小，只有总投入的10％左右，这也就是为什么扶贫投入不能很快见效或效果不明显的一个制约因素。望漠县打尖乡平均每个贫困农户获得国家投入资金1.6万元，但扶贫效果并不十分明显。

其次，在扶贫效率与公平关系上存在偏差。在实际操作过程中，扶贫资金直接受益的大多是非贫困者。国家32％的扶贫信贷资金都是以项目的形式下达，而且要求抵押或担保。而贫困户本身就穷，更难说担保抵押了。个别地方甚至出现所谓贷富不贷贫的“穷人带帽子，富人拿票子”、“扶假贫、假扶贫”的现象，贫困户获得的扶贫资金的可能性不如非贫困农户，偏僻边远地方贫困农户可能性不如公路沿线、城郊、镇郊贫困农户，导致贫困人口参与不够，扶贫开发中的参与理念难以得到落实。惠水县反映，扶贫贴息贷款项目小额信贷发放上，贴息量小，贫困户积极性不高。某县去年以来共向全县25个乡镇1.62万户发放贴息贷款704.22万元，付贴息资金35.21万元。但只占贴息资金200万元的17.6％，且近75％的农户是非贫困户，贫困户因过去贷款未还出现信用等级问题而贷不了钱。凡此种种，一定程度上出现了地方经济增长与广大贫困人口普遍存在并存现象，即使以扶贫为由创办的不少扶贫经济实体，多数也并未真正使绝对贫困农户受益。个别地方甚至出现了不法商人打着扶贫旗号，套取国家资金、谋取不义之财、积累原始资本的情况。

第三。在管理体制与扶贫事业上存在偏差。一是扶贫考核制度不完善。部分地方政府在扶贫过程中只重脱贫数量，不重脱贫质量；只重经济扶贫，不重文化扶贫、教育扶贫和生态扶贫，没有形成脱贫人口自我发展的能力。二是原有脱贫标准过低。尽管许多贫困地区已经达到或超过这个标准。但生产、生活条件还差，有的贫困人口本来就没有脱贫，只是出于完成脱贫任务指标而被纳入脱贫范围。三是社会保障体系滞后。农村的社会保障普遍较低，贫困地区更处于低水平状态。农村社会救助体系尚未完全建立，脱贫人口一遇自然灾害等变故就会重新沦为贫困人口。四是扶贫开发中条块分割、机构重叠、政出多门、相互制肘导致扶贫资金使用责权分离、各行其是、互不匹配，资金效益不高，重点不突出。

(三)“羊吃树”现象：扶贫工作投入不足与对扶贫资金使用效率的关注度不足并存，项目跟踪绩效评佑机制缺乏，协调力度不够

第一，扶贫资金投入需进一步加大。扶贫项目的投资标准较低，且调整上又缺少灵活性。部分乡镇反映，整村推进扶贫项目一律规定投入财政扶贫资金20-25万元，按要求必须一部分用于基础设施，一部分用于种养业。项目资金太少，修一条像样的路都不够。在偏僻分散的贫困村，20万元就更解决不了多少问题了，不要说整“村”推进，整“寨”推进都困难。即使在交通基础设施好的地方，资金都有缺口。开阳县米坪乡2007年以工代贩扶贫项目72户400人异地扶贫搬迁，除国家投资国债200万、省级配套57万外，其余部分由县乡匹配，项目资金缺口近300万。

第二，扶贫项目协调机制需进一步加强。如由林业部门主管的植树项目和由畜牧局主管的养羊项目，分别看都不错，但如果相互不协调，往往造成“羊吃树”的格局。结果，从整体看就失败了。造成这种现象的原因，往往因为项目分别由各个部门、各级政府实施，彼此间都想全力做些成绩，但缺乏协调机制所致。同时，在项目的实施过程中，因国家资金补助标准过低，要完成下达项目的建设内容，大部分基础设施项目都需要组织农户投工投劳参与，而在相当一些贫困村，青壮年的劳动力大部分都外出打工，导致项目实施进度慢、难以保证项目在规定时间内完成。

第三，实施扶贫项目需进一步贴近实际。目前扶贫模式大多遵循自上而下的传统做法，不少项目倾听贫困群众的意见不够，这也是影响项目效率和效益的一个重要原因。同时，一些项目与资金下达不同步，尤其是一些季节性较强的项目，总要在当年通过层层申报审批后才统一操作，大大削弱了项目的时效性。某乡三分之二的组没路，一半的群众没法喝上安全保障的水，但这两项投入一年不足10万元，在基础条件都不具备的情况下发展种养殖项目，既无法取得实在效果，群众反感情绪又很大，政府实施起来相当困难。

三、加大扶贫开发力度的对策和建议

党的十七届三中全会强调，必须把扶贫开发作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好，完善国家扶贫战略和政策体系。当前，我省扶贫开发工作形势有利，条件具备，任务艰巨，要从体制机制人手，做好以下几个方面的工作。

(一)重新制定规划。2009年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告，提出2009年将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。新标准提高到人均1196元，这标志着扶贫开发进入一个新阶段。我省原有的扶贫规划已不适应新形势、新任务要求。我们要抓住国家实施拉动内需、扩大扶贫政策覆盖范围的历史机遇，因地制宜制定新一轮区域扶贫规划和政策措施，确保最贫困人口、最贫困地区得到有效扶持，真正做到扶贫开发工作不因领导人的意志改变而改变，不因领导人注意力的变化而变化，真正瞄准最贫困人群扶贫，真正实现让最贫困的地方也有最温暖的阳光。

(二)调整考核指标。要真正建立起一套操作简便灵活的动态监测、随机评估、及时调整的定期脱贫和退出机制，从根本上扭转“脱贫”不“脱帽”、戴上“贫困帽”就脱不下、脱下就“感冒”，“感冒”又要求重新戴上的现象。在政策设计和脱贫规划上可否建立两个考核指标体系，一套是争取国家扶贫资金投入的指标体系，一套是省为促进贫困地区加快发展的指标体系；或考虑取消划分贫困县的政策，建立以乡、村为单元的扶贫新体制。财政扶贫资金分配由以县级为单元向乡村一级为单元转变，将扶贫目标向村级瞄准转移，大力推行“整村推进”扶贫开发。

(三)创新扶贫模式。在扶贫模式上，不仅要有整村推进模式，还应有整乡推进模式，甚至还可以采取整县推进模式。在扶贫方式上，基层反映，近年来省委、省政府开展的党建扶贫工作，对机关干部了解基层工作有一定帮助，在推动基层发展方面发挥了积极作用。但大量扶贫队员长驻在乡，“来的都是神”，一定程度上既增加基层物力财力负担，又增加基层心理负担，在许多地方扶贫效果并不十分明显。为此，基层建议，可否创新一下党建扶贫方式，实施点对点集团承包制，由省直厅局负责承包贫困乡的几个村，按照各村经济社会发展需要进行帮扶。同时，确定帮扶单位主要领导为第一责任人，具体方法由各单位灵活掌握。在扶贫措施上，着力解决公共扶贫资金分配不公的问题，切实扭转个别地方国家权力部门化，部门权力个人化，甚至进而个人权力利益化的状况，加大对贫困户尤其是非领导联系点、非公路沿线、非城镇所在地、深山区、石山区、边远偏僻地区贫困农户的扶持力度。按照省委(2009)1号文件要求，推广黔西县太来乡扶贫开发经验，在有条件的地方探索建立“一村一策”、“一户一策”帮扶制度，避免一刀切和平均分配扶贫资金的弊端。

(四)完善协调机制。一是进一步简化扶贫项目审批过程，对已考查论证的项目，要从快落实项目资金，对季节性较强的项目，要提前规划审批，给实施主体充分的准备过程和筹备时间，以确保项目适时施工，按时完成。二是在征求当地群众意见的基础上，制定切实可行的项目规划，确保项目选定切实可行，避免人财物的浪费。三是整合部门资金，加大扶贫投入，促使扶贫开发资金与其他项目发展资金捆绑使用，并以“整村推进”为载体统一安排，达到推进整村发展的良好效果。四是加大对革命老区、民族地区、贫困地区发展扶持力度，鼓励民间力量、非公有制经济、非政府组织参与扶贫，形成竞争态势，让一切创造财富的源泉竞相涌流。

(五)健全保障体系。坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。一是在农村地区建立救助制度，其对象既要包括残疾人、孤寡的老年人和长期因病丧失劳动能力而又没有其他收入来源的人群；以及因自然和经济等方面的原因，短期内家庭的收入和消费达不到最低生活标准的家庭。二是完善现有的城镇救助体系，对进城务工人员，因灾难、短期失业等原因出现生活困难者给以必要的救助。三是进一步增加对农村地区医疗、卫生领域的投入，推进农村新型合作医疗制度的建立和完善，采取特殊措施(如减免费用)以确保农村新型合作医疗能够覆盖所有贫困人口。

(六)加强素质教育。完善农村义务教育免费政策和经费保障机制，切实保障经济困难家庭儿童、留守儿童特别是女童平等就学。加快普及农村高中阶段教育，重点发展农村中等职业教育并逐步实行免费。鼓励人才到农村第一线工作，对到农村履行服务期的毕业生代偿学费和助学贷款。建立以基础教育为基础、职业技术教育为主体，成人文化教育为辅助的新型贫困地区教育结构。将部分普通中学改为职业中学，把9年制义务教育改为“8+1”教育模式，即贫困地区学生通过6年小学和2年初中教育后，再用1年时间学习畜牧养殖、经济林果、病虫害防治及商品经营等农村适用技术。推广在贫困县建立“扶贫开发培训中心”的成功经验，与县农技站、农技校、职业中学以及有关技术经济部门等联合举办各类培训班，不断提高贫困地区劳动力的农业生产技术水平。