政府问责制——建构责任政府的路径分析

刘　凌

【摘 要】责任政府的建设，是政府民主管理实现制度化、规范化、程序化的重要保障，并已成为新一轮民主政治建设与政治体制改革的重要一环。政府问责制的本质是对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，是责任政府的具体体现形式，是构建责任政府的途径与保障。本文在借鉴西方国家的基础上，结合我国在责任政府建设方面的实际状况，试图使其更加完善。

【关键词】政府问责制 责任政府 监督 责任追究

一、建构责任政府的理论基础

西方民主政治国家很早就有责任政府的观念。以“主权在民”、“公民基本权利神圣不可侵犯”和法制为核心内容的资产阶级启蒙思想和民主主义思想，为资本主义民主国家确立了责任政府的理论基础。这主要是西方国家控权理论在公共管理理论上运用的结果。早期的政治思想家就已经对政府责任有深刻的理解。洛克认为政府的合法性来源于人民选举的结果，政府权力是由人民委托赋予的，政府在拥有权力的同时也被赋予相应的责任。政府与人民通过选举构成了一种契约性权责关系，政府的责任是人民赋予政府权力的伴随物，即政府的权力和责任同时来源于人民，政府必须向人民负责。在新公共行政理论中，其代表人物弗德里克森教授认为公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。在他看来社会公平是包含着一套价值偏好，组织设计偏好和风格管理偏好的词汇。社会公平强调政府服务的公平性；社会公平强调公共管理者的决策责任和项目执行的责任。在其所著的《公共行政的精神》中也特别强调：在民主政治的环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。新公共管理理论认为任何政府都需要建立一套责任机制，这样才能获得广泛地社会支持。对任何民主社会来讲，责任都是一个基本要素。政府和公民之间可以视为是一种委托-代理关系，因此，政府必须在征得公民的同意基础上进行治理并对公民负责。

二、问责制在当代中国建构责任政府中的发展现状

问责并非始于今日，而是自古有之。从历史上看，我国自古以来对失职官员的惩戒几乎从未间断。但中国封建专制社会时期的问责在本质上不同于现代民主社会时期的问责，而“文化大革命”时期的问责也是变了形的，不是真正意义上的“问责制”。

随着社会主义市场经济的发展，在行政现代化中，我国也逐步引入责任政府的概念。在2000年1月召开的国务院第五次全体会议上，朱镕基指出：政府一定要廉洁、勤政、务实、高效。这初步表达了责任政府的基本要求。2003年以来，面对非典型性肺炎的挑战，新一届政府总理温家宝在有关讲话中表明了面对新时期各种挑战，中国政府建立坦诚、负责政府的决心。也正是在这时，中国政府问责制开始在中国全面推行。2004年4月，中共中央和国务院联合颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》，该文件对官员辞职和问责的内涵、情形以及追究方式给予了更为详尽的规定。对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”做出了严格规范。《行政诉讼法》、 《国家赔偿法法、法行政处罚法》、《行政许可法》等法律制度的建立，从实质到程序逐步确立起政府的法律责任，尽管这些法律还有许多不完善的地方，但中国正在向行政现代化方向不断迈进。

从事故、污染到日常行政管理行为，从追究“有错”到鞭策“无为”，中国的问责制度正在不断向纵深发展，已逐步进入制度化操作层面,出现了从追究“有过”官员向追究“无为”官员、从“权力问责”向“制度问责”、从事故多发部门向其他领域和部门(尤其是权力部门)推进的趋势,初步形成了从中央到地方层层问责的制度框架,人民群众对此普遍认可。

三、通过完善政府问责制打造责任政府

（一）完善政府问责制的相关法律

我国虽已制定了一些有关问责方面的法律、法规，但到目前为止，尚无全国统一的关于政府问责制的法律。各地标准不一，甚至无法可依。而已有的法规、条例多散见于一些政策、文件中。这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同，缺乏可操作性。因此，有必要制定一部全国统一的法律，可以使问责的法律依据标准更加明确。属于集体负责的范围应由集体来承担相应责任，属于个人的责任则应由个人承担。

（二）加强人大的监督力度，扩大公民的参与，逐步完善政治问责制度

我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是最高权力机关，中央政府即国务院由人民代表大会选举产生，并对它负责，受它监督，以此类推，各级政府都要承担对人民负责的政治责任。人民代表大会作为我国的立法机构，具有对政府责任履行情况进行监督的法定权力。同时，人大只有产生一个对人民负责任的政府才能不辜负人民的重托，因此，相对人民来说，人大与政府应该具有连带责任关系。可见，完善人民代表大会制度，加强人大对政府的监督，是实现责任政府的重要制度措施。要进一步加强政治问责的力度，就要完善人大及其常委会对政府组成人员政治责任的追究机制。其中最重要的就是完善预算控制权。其次，要完善人大罢免权，对启动罢免的情形、罢免案的提出、罢免案的审议与表决程序要予与明确的法律规定。三是完善引咎辞职制度，对有关引咎辞职的具体规定要用法律的形式给与明确，增加可操作性。此外，还要健全与完善不信任投票制度等等。

（三）完善行政道德责任机制

政府官员对政务的负责精神与政府官员的从政道德具有密切的联系，政府官员政德的自觉性，对于忠实履行政府责任具有极为重要的意义，因此，具有崇高政德的政府总是负责任的政府，政府官员的道德水准深刻地影响政府的负责态度。1999年国际行政科学学会特别会议的主题定为“公共行政中的责任：民主、效率和道德的整合”确切地反映了责任政府与民主、效率和道德之间的关系。可见，责任政府的建设与政府官员从政道德的建设必须有机统一起来。要对公务员的道德责任提出明确的要求，如忠诚于国家和社会、服务于人民的价值观、权责并重的理念等等。加强公务员个人伦理建设，有必要制定一部公务员道德法，把对公务员的道德规范用法律的形式确定下来，以此为依据，对政府公务员实行严格的道德问责制。使公务员知道什么是该做的和什么是不应当做的，从而让公务员有正确的伦理定位和价值取向。将政府所承担的责任通过公务员对其职业道德规范的认同，内化为公务员的主观责任则更应该是一个责任政府。

（四）建立责任追究机制，完善行政问责制

实行问责制中关键的是要有一套科学的界定责任的方法，其前提就是政府职能的清晰化和职能分工的明晰化。只有在准确界定政府职能精确划分其职能边界，政府内部职能分工明确清楚的条件下，才可能建立科学的责任分担体系和责任追究机制，完善的责任追究机制实现责任政府的重要保证，政府是不是尽到了应尽的责任将不再是政府自己说了算而是由公民来评估，而公民评估责任政府的标准自然是政府是否及时回应了他们的需求，是否提供了令他们满意的服务，当公民对政府的服务不满意时就说明了这个政府没有进的应尽的责任，该政府就要承担相应的失则之后果，这是实实在在的责任追究机制，而不像管理型政府下，由于政府绩效的难以量化而使责任追究机制相同虚设。

参考文献：

[1]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].中国人民大学出版社.

[2]欧文. E .休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社.

[3]陈国权.政治监督论[M].学林出版社， 2000.

[4]司林波，韩兆柱.政府问责制:责任政府的实践形式[J].理论探索，2007，（5）.

(作者单位：天津商业大学公共管理学院）