论流域水环境保护的府际治理协调机制

王　勇

摘 要：流域水环境保护的府际治理协调机制采取流域“公共能量场”、流域政府间电子治理以及流域政府间联盟等实现形式。较为一致的共性特点和优势是：强调流域政府间以及利益相关各方进行有效的信息沟通，确立起信任关系，流域政府间由此就可以更多采用协商手段来解决矛盾和冲突，进而更可以实现对流域水环境的合作治理。不过，府际治理机制亦存在着不足，实践中仍应考虑将其与中央政府主导的科层型协调机制有机结合以取得整体效应。

关键词：流域水环境保护；公共能量场；政府间电子治理；政府间联盟

中图分类号：D693.62；F062.2；F12 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)03-0026-10

作者简介：王 勇，浙江海洋学院公共管理学院讲师、博士 (浙江 舟山 316000)

近十余年来，我国各级政府倾力治理流域水污染和水资源短缺问题，然而收效甚微。除自然本身的不可抗力之外，根本原因则在于整体性流域习惯上被行政划分为多个闭合状流域政府(注：流域政府也即流域为传统行政区划分割而形成的横向并存的各行政辖区政府。为研究便利，本文主要以跨省级行政单位的流域为分析对象，因此流域政府即是指流域所经各省级政府。)。后者从辖区利益以及官员私利出发，往往以邻为壑，甚至不惜采取地方保护的恶性竞争策略，纷纷抢占或破坏流域水资源却相互逃避对水环境治理成本的支付，进而造成流域治理的“囚徒困境”。基于此，如何构建和完善流域政府间横向协调机制，就有着极其重要的现实意义。

由于在计划经济时代，中央政府对运用集权控制手段早已烂熟于心，故而当下流域治理行动中，惯常是由中央政府凭借独一无二的权力资源在流域政府间实施其记忆深刻的科层型协调机制。诸如采取这样一些实现形式：建立中央一级流域管理机构，对流域作出自主、统一管理；完善流域法治，并通过环保部门实行垂直管理来加强环保执法；执政党运用以科学发展观为核心的意识形态和党管干部原则对流域政府官员实施政治整合，等等。科层机制借助这些实现形式也确实可以有效协调跨界流域的水环境治理。然而，由于受制于完备信息以及零监督成本的苛刻前提假设，以及各种实现形式内蕴的不同程度的功能障碍，科层协调机制存在着无法掩饰的运作困境并常常遭致失败。

科层机制之外有替代选择吗?由于流域区在更广泛意义上同样可以视作一个社群(Community)，横向并存的各流域政府则是该社群基本成员，作为平等的用水户，它们之间就有可能寻求以类似于E.奥斯特罗姆所揭示的自主治理方式来解决相互围绕流域水资源消费出现的问题和纠纷，从而形成一种有别于科层协调机制的流域政府间水环境保护的府际治理协调机制。该机制具有流域“公共能量场”、流域政府间电子治理以及流域政府间联盟等三种实现形式。其中，流域“公共能量场”体现为府际治理机制的基本样态；流域政府间电子治理提供了府际治理机制的技术路径；流域政府间联盟则作为府际治理机制的组织形式。事实上，依托这几种实现形式的府际治理机制，由于更显示出对流域政府间基于沟通与信任关系的协商手段的倚重和强调，这使其正可以对促进流域水环境的政府间合作治理起到独特的效用。

一、府际治理机制基本样态：流域“公共能量场”

1、问题的由来：官僚制“沟通失灵”痼疾

传统官僚制政府习惯于以各种非人格化规章求得效率。在此情形下，“行政”的含义主要体现为实施“控制”(注：参见[澳]欧文·E.休斯《公共管理导论》，彭和平等译，中国人民大学出版社2001年版，第6页。)。控制其实也是一种行政沟通方式，借此进行信息的上传下达。然而控制却是一种不对称的沟通类型，其必定会造成扭曲的沟通

，比如为迎合上级，下级不惜采取种种隐秘手段欺上瞒下，对信息进行合意的截留或再加工。而且由于经过的中间层级过多，信息在上行、下行沟通中还会变馊、失效。故此，中央与地方之间缺乏真正有效的沟通，这会形成两者间强烈的不信任感，或者至少存在着某种难以化解的张力。

官僚制政府横向沟通亦很糟糕。地方政府间或政府职能部门间基于僵化的地区或专业分工而形成坚不可催的“柏林墙”。这些“墙壁”对内部信息实行封锁，对外部信息则实行绞杀(注：参见[美]拉塞尔·M.林登《无缝隙政府》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2002年版，第5页。)。由此，地方政府间以及政府职能部门间的平行沟通成为十分罕见的现象。地方政府间即便偶尔出现平行沟通，也多半言不由衷或者十分艰难，所沟通的信息则难辨真伪。这样的沟通无法令人满意，于是相互间冷漠感渐强，或者被迫下一次作出类似的报复性沟通。久而久之，地方政府间同样无法建立起稳定的信任关系。

除此之外，官僚制极力张扬工具理性而贬抑价值理性；由此竭力打压各种价值尤其是参与价值。表现在街头官僚以及公众被竭力阻隔于公共政策制定过程之外，前者仅仅充当公共政策执行机器——官僚制机构僵化的零部件，后者则只能被动地接受官僚制机构对公共政策执行的结果。如此，官僚制政府不仅在高层与基层之间缺乏有效沟通，与公众之间亦然。前者助长了街头官僚对高层的不信任和不合作，后者则引起公众对官僚制政府的冷漠。

总之，传统官僚制政府各层级间、横向间、部门间、上下级官僚间以及政府与公众之间普遍存在着“沟通失灵”的情形，并演化为彼此严重不信任、不合作的局面。基于这一情况，理性集体行动既难以在政府体系内部达成，也很少能获得公众的支持和加入；从而集体行动非理性几乎成为官僚制政府的顽疾。例如本文所关注的流域水环境保护存在的“囚徒困境”问题不仅不可避免，也难获解决。

2、公共行政实现有效沟通的努力

真正理性的行动只有通过去除沟通中的各种约束才能产生(注：参见[美]罗伯特·B.登哈特《公共组织理论》，扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第189页。)。所以求解官僚制下流域水环境保护等方面时常显现的集体行动非理性现象，就须铲除导致官僚制“沟通失灵”痼疾的病根：严格规章导致的“控制”式非均衡沟通；死板的地区或专业分工；对参与价值的漠视。为此应分别采取三项措施来化解：一是祛除沟通过程中的主客体之分，从而避免单向度独白式的沟通行为；二是打破地区间或部门间阻隔，彼此敞开心扉，建立横向联系与交流；三是扩大决策过程的参与行为，从而推动高层与基层官僚间以及官僚与公众之间的“亲密接触”，展开互动和协商。

公共行政演进历程中，新公共行政较早注意和强调了扩大决策参与以促进上下级官僚间以及政府与公众间有效沟通的问题。表现在其极力“主张实现公平价值，与效率观点不同的是，公平特别重视回应和参与。这里说的参与，既包括当事人在机关事务运作上的参与，也包括了在组织决策过程中下级组织成员的参与”

。由此，新公共行政积极支持公民更多地参与公共政策(及公共服务) 的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平(注：参见[美]康特妮等《新公共行政寻求社会公平与民主价值》，《中国行政管理》2001年第2期。)，并且明确主张“行政人员‘应该制定政策”(注：[美]罗伯特·B.登哈特：《公共组织理论》，扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第123、117页。)。

新公共管理同样看重参与价值。其“参与模式”不仅允许“员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入”，亦“关心公民的参与和国家与社会间的关系” (注：[美]B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版，第62-67页。)。在美国，新公共管理改革甚至空前强化了一场自20世纪60年代林登·约翰逊政府“伟大社会计划”以来的“新公民参与运动”，导致今天的公共管理者不得不与公民或者公民组织保持密切的接触，与公民一起从事日常公共事务的管理(注：[美]约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第10页。)。

新公共服务本质上即是“一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动”(注：[美]登哈特夫妇：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第3页。)，因而更显出其对参与价值的偏爱并同样对化解官僚制“沟通失灵”作出的建设性努力。为了“恢复公民参与”，新公共服务特别强调政府应采取“共同领导”的方式。其主要特点是“包含了把问题提交给大众以及政策议事日程，使多种意见不同的人参与到问题中来，鼓励多种不同的行动策略和选择，以及维持行动并保持行动的势头”(注：[美]罗伯特·B.登哈特：《公共组织理论》，扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第205页。)。

3、流域“公共能量场”：话语理论的启示

对于克服官僚制“沟通失灵”，后现代公共行政所建构的话语理论或许更有心得。话语理论认为，自上而下的官僚制不过是一种专制。因此必须对其舍弃而走向一种话语，一种内在的民主的意愿形成结构。话语理论于是设想出“公共能量场(Public Energy Field)”这一中心概念。作为制定公共政策而进行话语谈判的场所，公共能量场的鲜明特征是对无政府主义和独白性的官僚制模式的抵制。为了抵制无政府主义，公共能量场强调交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性；为了避免独白性的官僚制模式，公共能量场期望话语中的意义之战，例如存在平等的对抗和辩驳，而非和谐的异口同声。公共能量场另外还构造了四个话语原则以期真正推动公共政策问题的解决：真诚，切合情境的意向性，自主参与，具有实质意义的贡献(注：参见李传军《后现代公共行政理论及其应用》，《广东行政学院学报》2007年第1期。)。

概括而言，对公共能量场总体上可作三方面意涵的理解：一是反对操纵话语的单向度独白，强调参与者哪怕是中央与地方之间的平等沟通；二是打破例如地方政府间或职能部门间的隔阂和成见，进行允许争辩但却真诚和具有合作精神的谈判；三是尊重自主性和人性价值，重视一线的街头官僚以及公民中的利益相关者的参与、协商，因这正可以收获切合情境的实质性贡献。不难发现，公共能量场这三方面意涵与前文指出的化解官僚制“沟通失灵”病症的三点措施惊人地重合。也就是说，以往新公共行政、新公共管理以及新公共服务一般只针对造成官僚制“沟通失灵”的某一、两方面症结而提出自己的措施(主要是对参与价值的强调)，然而后现代公共行政公共能量场的设计却可以击中造成官僚制“沟通失灵”的所有症结。因此可以相信，公共能量场几乎是为疗治官僚制“沟通失灵”所量身定做的，这极可能会取得极佳的效果。

由此，公共能量场的提出最终令人乐观地看到了实现理性集体行动的美好愿景。事实上，也正可以设计一种以流域水资源保护以及加强跨界合作为中心议题的流域“公共能量场”(可以以流域论坛或互动型讨论会等形式作为其载体)，其中，参与者包括了各种可能带来实质性贡献的利益相关者，例如中央政府、流域政府、公众、第三部门，等等。这些参与者之间的话语谈判可以用一系列积极的词汇来形容：相互平等，态度真诚，合作意向强烈，争辩热烈，利益表达充分，具有充分的自主交谈意愿和能力，言辞恳切。正由于具备这些特征，中央政府将可以真实了解并尊重流域政府的自主利益要求，其对流域实施的统一管理也更能获得后者的支持；流域政府横向间亦能彼此了解对方的真实信息和意愿，或者通过争辩及时发现和修正自己的错误观点，如此就可能达成相互间合作与妥协；公众等社会力量的加入，将可以对流域政府水资源保护不力的情形作出批驳，反过来流域政府亦可以教育公众养成良好的水资源保护习惯。总之，所有这些方面均有助于克服传统官僚制造成的上下级之间、横向之间以及政府与社会之间“沟通失灵”的情形，转而实现一种有效沟通。在此基础上，各种参与主体特别是流域政府横向之间就可以达成比较稳定的信任、合作关系。

二、府际治理协调机制技术路径：流域政府间电子治理

1、电子治理：流域政府间横向协调的技术路径

对于求解官僚制沟通失灵导致的流域水环境保护的“囚徒困境”问题，流域“公共能量场”展现了一种利益相关者共同对话以促进沟通进而达成流域政府间集体理性行动的美好愿景。尽管如此，这一愿景的实现很大程度上仍有赖于沟通技术手段的改进。所幸近年来电子政府的创新对此贡献极大。所谓电子政府，可简明概括为：政府利用现代信息和通讯技术打破行政机关的组织界限，建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟政府，确立一个精简、高效、廉洁、公正的政府运作模式，是行政信息快捷的传播途径和发布平台。

实际上并不可以把电子政府简单理解为信息技术在政府过程中的运用。至少就增进流域政府间横向协调和对流域水环境的合作治理而言，电子政府的创新影响深远。因信息技术“存在一种潜质，可以影响组织内或者跨组织的协调、生产和决策过程”(注：[美]简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，邵国松译，中国人民大学出版社2004年版，第40页。)，故而对于增进流域政府横向间信任、协调并促进对流域水环境的合作治理大有裨益：

第一，增进流域政府间横向信息交流和信任，推动水环境合作治理

一直以来，我国对流域实行分割管理，不同政区获取水资源信息的目的、方法、侧重点不一，很难对所获信息进行综合利用，这造成了流域政府间对水资源信息的共享性较差(注：参见雷玉桃《论我国流域水资源管理的现状与发展趋势》，《生态经济》2006年第6期。)，并且各自基于私益的考量，实际上也很难形成互通信息的合作意识，由此逐渐加深了流域政府横向间隔阂，进而导致流域水环境合作治理难以实现。电子政府的出现正有助于这一问题的解决，其突出效应之一即在于鼓励了政府内部不同部门之间的交流和协调，当然也包括流域政府间横向交流与协调。原因则在于，互联网络支撑下的电子政府所赖以运作的电子信息系统具备了这些特征：(1)开放，系统尽可能开放各种政务信息乃至可供跨界查询。(2)协同，系统打破了各行政区域的限制，政府信息即使跨区亦能以连贯一致的方式敞开。(3)交互，系统保证任何政府组织均可以交互表达和传递信息。(4)直通，系统通过计算机网络减少中间环节，保证信息交换的“直通”。不难看出，电子政府信息系统这几方面特征对于沟通流域政府横向之间信息交流，进而培养相互间信任感、促进对流域水环境的协作治理很有好处。

第二，促进省县间、县县间沟通，进而推动流域政府间水环境合作治理

电子政府使得政府呈现出“扁平化”特征，政府决策层的管理幅度也随之拓宽。比如我国当前由于市管县体制对区域经济构成了极大的体制障碍，因此迫切要求实施“省管县”的“扁平化”改革。电子政府的发展恰恰为此提供了技术前提。其运用现代网络技术，使省县间时空距离大为缩短，省管县因此十分可行。一旦省管县改革推及开来，流域内各省级政府获取来自县级政府有关流域水资源消费和保护的各种信息就将更加便捷和真实，据此就可能作出更为科学、更能为县级政府所接受的流域管理决策；与此同时，“去科层化”的省管县改革，亦为县级政府间交往、沟通提供了更多机会，这也有助于县级政府间协作完成省级政府交付的各项流域管理措施。总体上，这两方面均有利于省辖流域范围内水环境问题的减少，从而可以增进流域政府间横向协调以及全流域的可持续发展。

电子政府由于具有上述改善流域政府间信息沟通的技术优势，进而促进了流域政府间横向信任与协调，对此正可以概括或引申为一种流域政府间电子治理的形成。与治理概念相一致，其可以理解为：流域政府间依托电子政府实现信息共享与交流，确立互信关系，乃至在流域水环境治理行动中形成真诚合作的、去规则化、富有创造性和回应力的互动网络。

2、公众参与下的流域政府间电子治理

电子治理应具备两方面特征：“首先要求公共部门能够提供良好的管理和服务；其次，电子治理应当有助于建立一个更开放的面广和多产的公共部门。”(注：王浦劬、杨凤春：《电子治理：电子政务发展的新趋向》，《中国行政管理》2005年第1期。)依此来看，电子治理就应将公众在政策层面的适当参与纳入进来，从而能够以更为开放的治理结构优化公共服务。进一步，流域政府间电子治理的多中心网络在更广泛意义上也应包括公众的加入，从而同样形成流域政府与公众之间的信息沟通和信任、合作关系，而这对于促进流域政府间水环境联合治理而言，正可以彰显出巨大好处。例如一方面，“流域生态系统管理……如果限制合法的政策评议，政府会发现其选择的范围越来越狭小，或者所选择的政策无法实施，因为一些重要的利益相关者的利益被忽略了”(注：[美]布莱克·D·拉特纳：《流域管理——东南亚大陆山区的生活和资源竞争》，杨永平、许建初、杨植惟译，云南科技出版社2000年版，第38页。)。缘此，若让公众参与流域政府间电子治理，进而与流域政府、中央政府对流域实施共同管理，公众就可以依靠互联网络的途径提供“可靠的信息来源，使政府的管理措施更易于为流域内各主体所接受……有利于加强对政府决策的监督，使政府对流域管理的决策更趋于合理”(注：陈晓景：《流域管理法研究：生态系统管理的视角》，中国海洋大学博士学位论文(2006年)，第103页。)。另一方面，流域水污染、水量减少等生态危害直接承受者往往是公众，例如饮用水得不到保障而造成公众生活不便；污水造成公众身心健康的损害，甚至形成“癌症村”，并且因为治疗癌症需要花费巨资，往往导致“谁得病谁家就败”(注：《河南沈丘因污染出现癌症村 村庄人口负增长》，http：//www.zjol.com.cn/05zjhealth/system/2007/09/26/008833367_01.shtml，2007-09-26。)。所以公众对于流域水环境败坏感受最深，也最渴望通过网络参与公共政策制定、网络质询与网络公共表决等形式，参与流域生态管理并表达利益诉求。一旦公众参与的要求得以实现和满足，这对于提升政府管理者的亲和力很有益处。而综合这两方面也正可以说明，公众参与流域政府间电子治理，并与政府系统进行持续有效的电子化信息沟通，这有助于改进中央政府流域一体化管理政策及其执行效果、督促流域政府对辖区范围内流域水生态问题实行更为积极、可行的监控措施，并且能够增进政府系统与公众之间的信任关系，从而使前者实施的流域管理措施更能为公众所拥护和践行。所有这些，无疑均能够促进流域政府间协调和对水环境的合作治理。

不仅如此，由于公众的介入，电子治理必须推动公共事务信息公开。因公众只有在对公共信息享有和利用的基础上才能够有效实施和参与公共管理。流域政府间电子治理同样应坚持信息公开原则，以便公众贡献其力量。这些信息诸如各流域政府辖区水质、水文、污染源气象、生态的历时变化；水环境自动监测监控的数据与分析结果；产业发展和结构调整情况及其与生态环境的联系；流域管理的具体举措、成就以及存在的问题，流域水环境突发事件的责任主体、责任追究，等等。将这些信息通过互联网予以公布，既可以消除流域政府间信息不对称，增进相互间信任与协作；亦可以将流域政府暴露于公众眼前，使得公众对其实施流域管理的各项努力及实际进展情况一目了然。一旦对辖区流域水环境治理不力、出现了地方保护或者隐瞒真相的情形，政府即可能遭致公众的拷问并削弱来自后者的合法性支持。无疑，这将极大增强流域政府寻求与邻域合作以实现流域水环境共同治理的责任心。

三、府际治理协调机制组织形式：流域政府间联盟

1、政府间联盟：历史维度的理解

20世纪初传统官僚制行政形成，体现出鲜明的效率至上的追求。与此相契合，“巨人政府(Giant government)”理论和实践应运而生。此时先后通过合并、重组等区划调整手段形成的芝加哥、纽约这些美国最大的城市坚持认为，城市化的区域应由涵盖所有郊区人口的政府来治理

。这一主张暗含的逻辑是，巨人政府式的单一官僚体制有一个单一权力中心，它在社会治理方面有终极的权威(说了算数)，这样的安排正可以保证政府管理取得高效率，巨人政府从而“要比数目众多的地方政府好得多”(注：David Rusk，Cites Without Suburbs， Washington D.C.： Woodrow Center Press，1993，p.88.)。直至20世纪70年代以后，很多人对于这一点依旧笃信不疑。不仅如此，今天的巨人政府因其良好的整合功能极有助于消除严重的种族和经济隔离，这一点更让其博得了好名声。

与巨人政府针锋相对，超级地方主义者“重新”发现了历史悠久的多中心体制的卓越价值：政府数目众多，管辖权常常重叠，这将最充分、最有效地满足公民的要求。原因主要在于多中心体制构造了一个地方政府间的自由竞争市场

，由此人民可以 “以足投票”来激发地方政府的责任心。另外，多中心体制的突出好处还表现在小规模地方政府通过相互合作进行互补，可以最大化地提高公共产品供给效率(注：参见[美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙、李梅译，上海三联书店2000年版，第433-457页。)。

不过，巨人政府拥护者对于来自超级地方主义者的批评并不服气，反而直戳后者痛处：在超级地方主义体制中，当责任分散且模糊不清时，推诿更加容易。不仅如此，超级地方主义在对于种族和阶层公平问题上一筹莫展，往往需要交由弹性较强的巨人政府来收拾危局(注：参见[美]尼古拉斯·亨利《公共行政学》，项龙译，华夏出版社2002年版，第371-372、373-376页。)。

总之，巨人政府与超级地方主义各显所长，又互揭所短。然而这两种理论并非不可调和，他们的拥护者可以彼此交谈(注：参见[美]尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》，张昕等译，中国人民大学出版社2002年版，第655、675页。)。例如当代巨人政府的优点已主要表现为能够以集中管理的方式促进公平；超级地方主义依靠政府间竞争的途径则可以实现效率，是否可以有某种新的安排将巨人政府与超级地方主义两者巧妙结合，进而使得公平与效率两种价值神奇地一同彰显于都市区域?

这一新的安排正是当代勃兴的区域主义(Regionalism)。在一国范围内，其通常是指地理上彼此相连的地区之间，通过政府间合作和组织机制，加强区域内社会和经济发展互动的意识(注：参见陈瑞莲《论区域公共管理研究的缘起与发展》，《政治学研究》2003年第4期。)。由这一内涵出发，区域主义主要依托于政府间联盟(Intergovernmental union)的组织形式的支持。联盟通常指这样一种事物：州(省)际政府间通过签定协议、成立联合会、召开联席会议等形式形成的一种联合体，该联合体是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”(注：[美]理查德·D.宾厄姆：《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，九洲译，北京大学出版社1997年版，第156页。)，一方面，其承认超级地方主义政府间竞争的主张对于提高公共服务效率而言必不可少；另一方面，联合体强调，在地方政府间竞争之外还应有类似巨人政府具有的某种程度的合作与统一管理。这样，联盟就以松紧适度的形式成功折中或平衡了巨人政府与超级地方主义。

2、流域政府间联盟：协作的力量

对于地方政府间关系而言，巨人政府实际上体现了科层的协调力量；而超级地方主义则运用了市场竞争式的协调机制，政府间联盟与前两者均有所不同，其主要采取了协商、合作的协调途径，毫无疑问，这正说明了联盟本质上乃是府际治理机制的一种实现形式。

至于联盟的优越性，首先要肯定，联盟实现了效率与公平两种政府治理价值目标的融合。以往超级地方主义倡导的多中心体制由于在分立的地方政府单位之间设造了“竞争性联邦主义(Competitive federalism)”，这可以驱使地方政府积极改进管理效率；然而竞争的自发性也使得“多中心体制面临着如何在更为广袤的大城市地区内跨越每一个正式实体的职能上的或者地域上的约束而实现更为广泛的社群利益或公共利益的问题”

，为此正需要加强不同的地方政府在服务供给中的合作能力，从而有效化解冲突，凸显社会公平。这一使命正好为联盟基于对巨人政府的批判性学习进而很好地担当和实现。

其次，更值得称道的方面或许还在于，联盟尽管因求解巨人政府与超级地方主义两种主张而出现，但对于当下日益严峻的区域公共问题的解决同样具有普适意义。事实上，区域公共问题由于具有跨行政区的特点，若采取巨人政府的思路，将希望寄托于中央政府，将可能冒削弱地方政府处理其地方背景问题能力的风险(注：[美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙、李梅译，上海三联书店2000年版，第56-57、65页。)，并且中央政府受制于信息障碍也并不见得就足以胜任；反过来，超级地方主义的选择则会导致管辖权上的“公地悲剧”：人人都有责任，等于人人都没有责任(注：参见[美]尼古拉斯·亨利《公共行政学》，项龙译，华夏出版社2002年版，第373-376页。)。联盟则在保证地方政府自主性的基础上强化了相互间沟通、协商和一体化的能力，从而结合了巨人政府与超级地方主义两者所长，又规避了两者所短，这正可以收获一种意想不到的治理绩效。也正是在这一意义上，学者布鲁斯·凯茨(Bruce Katz)十分看好联盟：日益严峻的区域性环境、社会和治理问题需要区域性的解决方案，从而就需要能够打破政府之间权力界限的强有力的联盟(注：参见Katz： Reflections on Regionalism. Editors Notes。)。

跨行政区的流域水环境治理问题作为区域公共问题的一种，其求解同样需要流域政府间联盟的达成。后者将可以作为府际治理机制的组织形式在流域政府间发挥独特的协调功能，既尊重地方政府的自主利益要求，同时亦通过积极磋商，彼此取得谅解和妥协，共同着眼于全流域长远利益，进而实现流域水资源的公平开发和水环境的合作治理。实际上，通过流域政府间协议(定)、协会、联合会、联席会议等方式建立流域政府间联盟的做法，早已经成为各国实现流域水环境合作治理的普遍经验。比如美国俄亥俄河水治理协定正是在八个州之间达成协议的结果。这个跨政府间组织由一个27人组成的委员会领导，其预算通过各成员单位议会的拨款获得，这一协定下产生的执行局在实施委员会政策和环境保护规制时很好地充当了协调单位(注：参见RABE B.G.，Fragmentation and Integration in State Enviromental management. Washington D.C.： Conservation Foundation，1986。)。在加拿大，西部Prairie区域的省际水委会同样根据相互间自愿达成的水控制分配协议来保证各省平等分享水资源。全加最大的Mackenzie河流域各省亦签定了跨界水控制分配协议，该协议确立了采用保护水生态系统、共同合作管理流域水资源的原则。正由于此，加拿大可持续流域水资源管理成就斐然(注：参见张伟天《加拿大流域水资源管理与水权制度》，《中国给水排水》2006年第6期。)。令人瞩目的是，近年来我国随着跨界流域污染的加重，也出现了一些协议或会议等形式缔结的流域政府间联盟，并同样显示出不俗的协调能力。比如为了解决鲁苏边界跨界污染纠纷，山东临沂市环保局与江苏徐州市、连云港市即建立了联席会议，实行流域污染联防联治；强化各自出境河流断面的监督管理，最大限度降低水污染物负荷。联席会议的努力目前已初见成效(注：《鲁苏边界治污 “互防”变“互访”》，http：//www.zhb.gov.cn/info/gxdt/200702/t20070202_100571.htm，2007-02-02.)。

四、府际治理协调机制绩效评价：意义及缺陷

1、府际治理机制的意义

府际治理也正是网络治理在当代政府间关系中的生动显现。所谓网络治理，在琼斯等学者看来，其包含着“对自主组织(就像非营利组织一样)的一系列有选择的、持续的、结构化的安排，这些组织为了适应周围环境中偶然发生的事件和协调、维护交易，基于隐喻和宽泛的协议从事产品和服务的创造”。“有选择的”表明网络成员为了一个共同目的相互间存在频繁的交易行为；“持续的”意味着网络成员不断重复着相互作用；“结构化的”表明网络内的交易关系既不是随意的也不是制度化的，把“隐喻和宽泛的协议”作为网络适应、协调和维系系统运行的条件则强调的是非正式的关联(注：Candace Jones，William S. Hesterly，“A general theory of network governance： Exchange conditions and social mechanisms”，Academy of Management Review，1997(4)，pp. 911～945.)。

由于当前世界各国跨界区域公共问题(例如本文论及的流域水环境问题)凸现，不像再造政府主张引起了大量争论，公共管理中跨越边界的行为及其合理性已经被广泛接受，不论是国家绩效报告的批评者还是支持者，都引证说明跨越边界线的必要性(注：参见Berly A Radin. Managing across Boundaries，The Public State of Management，Edited by Donald F. Kettle and H. Briton Milward，the Johns Hopkins University Press，1996，pp.145-167。)。理由是，在这样“一个急剧变迁的时代，最好的解决之道不是重新设计组织章程，而是融化组织间的僵化界限”(注：Gore Albert，Creating a Government That Works Better and Costs Less： Report of the National Performance Review，Washington D.C.： US Government Printing Office，1993，p.48.)。政府间关系的塑造遂开始积极引入网络治理理念，进而就形成了一种既不同于科层制、亦区别于市场机制的政府间协调机制——府际治理机制。作为网络治理的自然延伸和体现，府际治理与网络治理上述内涵保持了一致：模糊政府间管辖权，强调讨论、磋商、交流等手段的运用以实现对区域公共问题的合作治理。

具体到流域政府间关系协调过程中，府际治理机制正展现为流域“公共能量场”、流域政府间电子治理以及流域政府间联盟等几种实现形式。通过这些实现形式，府际治理机制恰当地显现了上述内涵和特点，从而产生了异常独特的效用，主要体现在：

第一，化解信息不对称难题。当前，流域政府间关系不协调直接源于各自辖区消费或破坏流域水资源的真实信息彼此互不对称，借助这一便利，流域政府对辖区内流域水环境治理极易采取机会主义的消极保护行为，以此维护辖区利益以及增进官员私利。即使部分流域政府起初并不愿意采取这样的行为，然而其真实意愿由于相互间信息沟通的缺失而难以为人所知。此外，机会主义可能取得短期收益的诱惑也着实难以抵挡，所以也渐渐选择与其他流域政府相一致的共同采取机会主义的消极保护行为。如此，“囚徒困境”就不可避免地出现了。以是观之，建立和拓宽流域政府间正常的信息沟通渠道，促进彼此对话与交流显得非常重要。恰恰流域“公共能量场”、流域政府间电子治理以及流域政府间联盟等制度安排均依靠自身独特的运行方式为此提供了可能。换言之，它们增进了流域政府间对等的信息交换进而有助于产生共识。这也正为协调流域政府间关系进而实现流域水环境合作治理提供了前提条件。

第二，确立起信任关系并运用协商手段。正如加德纳所言：“整体性必须体现多样性。要防止整体性掩盖多样性，就必须有一种多元论的哲学，有一种容许异议的开放氛围……要防止多样性破坏整体性，就必须有一些减少两极分化、教育各种团体相互了解、建立联盟、消除争端、协商和调节的制度安排。”(注：[美]登哈特夫妇：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第31页。)府际治理机制在协调流域政府间关系过程中正提供了这样的一些制度安排：流域“公共能量场”、流域政府间电子治理以及流域政府间联盟，它们打开和拓展了流域政府间各种沟通渠道，进而可以产生相互间稳定的信任意愿。由此，流域政府间就可能更多采用设立论坛、签定协议、成立协会等手段以达成集体行动。可以将这些手段统称为协商手段以区别于科层制的强制手段，其施用效果着实令人欣慰：对等各方彼此尊重、坦诚交流从而可以取得积极成果；协商过程中日益扩大的视野有助于各方发现共同新利益，或者以和他人更一致的方式优先考虑他们自己的利益(注：参见[美]马克·沃伦《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社2004年版，第318-319页。)，等等。由于这些好处，协商手段并非通常想象的那样难以获得共识，而是更可以推动流域政府间达成集体理性和对流域水环境的联合治理行动。

第三，重视公众参与并产生积极影响。“任何旨在预防和解决公共争议的措施的执行，其基础必然是拥有一个充分知情的公众群。”(注：[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第121页。)府际治理的机制设计对此有深切体认，并且也借鉴和吸收了近年来大量相关试验所悟出的道理：公众参与对于提高流域等自然资源的管理绩效意义重大，以公众、社区为基础的自然资源管理可以产生良好的生态效益和社会效益(注：参见Jesse C.Ribot《自然资源的民主分权：民众参与的制度化》，《林业经济》2006年第2期。)。有鉴于此，府际治理机制在诸如流域公共能量场的话语交谈、流域政府间电子治理等环节均特别嵌入了公众参与的内容，并且也都强调了通过政府信息公开来保障参与行为。有充足的理由表明，这对于促进流域政府间联合治理水环境具有重要意义：首先，公众参与有助于促进流域管理的民主化与科学化；其次，公众参与能够敦促流域政府对流域水环境保护尽责；再次，将各流域政府为实现流域合作治理而作出的表态、决心、计划等信息公布于众，这对于促使政府有诺必行意义重大；最后，流域管理也将对公众自身一些非理性的水资源消费行为产生抑制作用，这有可能引起公众的反感，但是公众如果有机会参与，“公众也愿意接受对自己不那么有利的决策”(注：[美]B·盖伊·彼德斯：《官僚政治》，中国人民大学出版社2006年版，第55页。)。

概言之，府际治理机制构建了信息有效沟通的平台，建立起流域政府间较为融洽的信任关系，进而综合使用各种协商手段，形成相互认可的解决之道，而不需经过行政程序逐级运作，形成的协议也可通过相互间的制约机制得到落实，所以运行效率极高(注：参见熊向阳《建立流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制的相关问题探讨》，《水利发展研究》2006年第6期。)。也正由此，当前各国为求解日益严峻的流域水环境问题乃至其它跨界区域公共问题，越发重视对府际治理机制的运用。

2、府际治理机制的缺陷

正像埃莉诺·奥斯特罗姆所言：“当人们面对公共池塘资源问题时，通常都会有很强的规避责任、搭便车和以机会主义方式行事的诱惑。在这样的条件下，我们决不能保证这些问题可以得到解决。”(注：埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余迅达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第310页。)对此，中央政府主导的科层协调机制会陷入失灵，同样，府际治理的协调机制也存在着种种固有的缺陷或运作失灵的困境。

例如，府际治理协调机制尤其受流域政府社会资本存量状况的影响。作为一种无形资产，社会资本主体并不仅仅限于个人，还包括组织以及整个共同体(注：参见杨雪冬《社会资本：对一种新解释范式的探索》，http：//www.66wen.com/02jjx/jingjixue/jingjixue/061114/30298.html，2006-11-14.)。基于此，流域政府也一样拥有作为公共管理组织的社会资本，并且同样由信誉、友谊、同情和社会交流等一系列行为品质所构成。这些行为品质极有助于促进流域政府间开展建设性的对话、协商与合作，从而推动府际治理的形成。正由于此，流域政府社会资本存量越高，信誉、友谊等行为品质也越高，流域政府间府际治理机制也就越容易建立并发挥作用。如此，流域政府社会资本存量与府际治理机制的治理绩效实质上存在着紧密的正相关关系。遗憾的是，前者的状况常常难以令人满意，从而对后者造成很大影响：首先，对流域资源的消费很难抵挡机会主义的诱惑，这尤其体现于规模较大的流域(例如本文研究的跨省流域)中，并且机会主义极具传染性，会不断诱导越来越多的人加入不讲信用的行列。在此情形下，流域政府的社会资本往往成为十分稀缺的资源，其存量状况也进而充满着变数。即使在存量很高的情况下，其柔性的制约机制也并不足以抵制机会主义诱惑的强大影响。正由于这一原因，府际治理机制形成和运作并非就那么容易。其次，研究发现，在同一流域内，流域政府社会资本的分布情形也存在很大差别：呈现出从上游到下游、城市到农村、经济发达地区到欠发达地区递减的趋势(注：参见李玉文、徐中文《黑河流域社会资本评价》，《生态经济学报》2006年第3期。)，由此，流域政府间合作意愿也将表现出类似递减趋势，这就使得府际治理的鼓吹者更多体现为上游、城市或者经济发达地区的流域政府及其居民，而相对应的其他流域政府及其居民则缺乏共鸣和回应，从而府际治理机制的建立和运转困难重重。

从府际治理各种实现形式的具体运作情况来看，另外也面临着一些较为棘手的问题或困境。(1)借鉴后现代公共行政的流域“公共能量场”，设想了一个可供流域各种利益相关者进行话语谈判、交流的场所。但是“公共能量场”概念目前还仅仅属于一个话语创新的范畴。“能量场”的结构究竟是怎样的，尚未完全明了(注：参见张康之《探索公共行政的民主化》，《国家行政学院学报》2007年第2期。)。这或许也正体现出后现代主义的致命弱点：尽管“展现了一种对当代人类状况的复杂和多面的评价，作为结果的一部分，这种观点的使用是非常困难的” (注：[美]罗伯特·B.登哈特：《公共组织理论》，扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第198页。)。(2)流域政府间电子治理面向信息时代同样描绘了一种美好的愿景。然而电子治理作为诸多因素共同作用的结果，往往受制于软件、硬件、环境和人员等四个方面的条件，由于这四个条件具备程度不一，流域政府间就有可能出现“信息鸿沟”现象，这反而会进一步削弱流域政府间相互沟通的能力。(3)区域主义的化身——流域政府间联盟的提出旨在消弭超级地方主义与巨人政府之间的隔阂，进而恰当地结合二者各自所长——效率及公平，然而这并不容易。事实上，效率与公平的矛盾将有可能无休止地缠绕于公共行政。

五、结 语

求解当下越发严峻的流域水环境问题，府际治理协调机制具体采取流域“公共能量场”、流域政府间电子治理以及流域政府间联盟等几种实现形式，较为一致的共性特点和优势是：强调流域政府间以及利益相关各方进行有效的信息沟通，进而确立起较为牢固的相互信任关系，基于这一前提，流域政府间就可以更多地采用平等协商的手段来解决冲突和争端，进而更可以实现对流域水环境的合作治理。

然而，府际治理机制亦非完美无缺，不足之处也正在于对协商手段的运用。在缺乏外力强制性干预的条件下，仅仅依靠流域政府社会资本的软约束，希图通过各方协商以达成一致的流域治理行动，这实际上并不轻松。不仅如此，府际治理机制的各种实现形式还存在着一些难以逾越的现实困境。所以，实践中仍应考虑将府际治理机制与中央政府主导的科层协调机制相结合，进而取得整体效应。

(责任编辑：李 申)