建立和谐的公共管理制度

邢福德

摘要：现在的公共管理是新公共管理模式时期，新公共管理模式越来越显出弊端和漏洞。如何建立一个和谐的公共管理制度是建设和谐社会的关键。新型公共管理制度的和谐化构建是现代和谐社会的重要基础之一。

关键词：公共管理制度 和谐理念 和谐行为 和谐化构建

1 公共管理的发展及现状

公共管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。

1.1 前传统模式 在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。前传统模式体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”，存在严重的低效率。

1.2 传统的公共行政模式 在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。传统的行政模式有以下几个主要特点：①官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。②最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。③官僚服务。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者。④在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。⑤公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。⑥职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。⑦行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。传统行政模式获得了极大的成功，它为全世界各国政府所广泛采用。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而，该模式现在也暴露出了问题，这些问题表明该模式即使不能说已经过时了，也可以说即将过时。

1.3 新公共管理模式 20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。新公共管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。管理者在被赋予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。

1.4 对新公共管理的批评 随着改革的不断推进，批评家越来越多。他们的批评涉及了公共部门改革的方方面面。有人认为没有什么范式变化，也没有发生国际范围的变化。批评家们认为，公共管理的改革是对民主的攻击，是意识运动，是一种流行时尚，在已经尝试过的公务员变化中导致了士气低落。这些观点有些是有道理的，而另外一些则完全不着边际。确实，反对者和批评家难于就争论的焦点达成一致。有无范式变化问题是公共管理改革中最具争论性的问题之一。

2 公共管理的社会性

2.1 公共事务的社会性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。

2.2 无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

3 公共管理面临的挑战

新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。

3.1 对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。对此的批判主要由三部分组成：①对新公共管理的人性假设的批判。②对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。③对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。

3.2 对新公共管理的操作规则与手段的批判。首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化，二是签约外包。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。

4 公共管理的和谐化

和谐社会是一个理想社会，而我国正处于社会转型所带来的种种矛盾，特别是利益格局的重构使社会处于一个较长时期的动态均衡之中，社会和谐面临挑战。如何使社会的各种不和谐因素不致演变为社会冲突？最关键的是建设一套和谐的公共管理制度来避免社会潜在风险的外在化。如何建设和谐的公共管理制度？

4.1 以和谐的理念设计和谐的公共管理制度。公共管理制度的主要内容是法律法规。所以，一个社会和谐与否，其最主要的体现是社会的法律法规是否符合绝大多数人的意志，即法律法规本身的和谐性。我国现行的公共管理制度制定过程存在着明显的部门、行业、领域、阶层或利益集团垄断的现象，这导致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和谐。譬如，我国现行的法律法规的制定程序是由政府相关部门起草，然后由立法机构或政府批准，故许多法律法规在设定之初就深深地打上了某些部门或利益主体的印记。

4.2 以和谐的行为实施和谐的公共管理制度。社会公共管理制度的实施主体是公共管理机构，即国家和政府。这表明，国家和政府不是暴力统治的工具，而应当是社会公民意志的体现，是国民授权的结果。因此，基于公民意志的公共管理制度的执行也该当是一个和谐的过程。

4.3 以和谐的绩效检验和谐的公共管理制度。公共管理制度是否和谐，最终得以制度实施后的绩效加以衡量和检验，和谐的制度必然产生和谐的绩效。

总之，公共管理制度只有从自然、政治、经济、文化等等方面很好地实现与人的和谐，建立一恶搞和谐的制度体系，最终才能取得和谐的社会绩效。基于此，公共管理制度也才能成为建立和谐社会的有效推动力。

参考文献：

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