关于控制性详细规划中混合用地的研究

朱长友

[摘要]在市场经济条件下，控制性详细规划在编制和实施操作过程中出现混合用地形式。在分析当前控规中混合用地在规划实施过程中难以操作的基础上，借鉴香港法定规划中关于混合用途的思路，提出混合用地的具体混合方式在图则中加以控制说明的办法，更有效的保障混合用地在控规编制和实施过程中的可操作性。

[关键词]控制性详细规划 混合用地

中图分类号：TU99文献标识码：A文章编号：1671－7597（2009）0310189－01

一、引言

随着2008年1月1日新的城乡规划法的实施，控制性详细规划（下简称控规）的重要性被提上了一个新的高度。控规通过它特有的规划内容、形式和手段，把城市规划策略以及城市发展意图转译成城市规划的技术语言，指导城市物质空间建设，成为政府对城市建设、开发进行管理、控制最为直接的重要手段和政策载体。但是在快速城市化阶段，市场经济对城市建设具有强大冲击力的前提下，控规在实施过程中往往会出现“背离”现象，究其原因不仅有城市规划实施过程中操作层面的问题，还有控规编制过程中存在的问题。为进一步完善控规的编制，本文从控规中混合用地的编制办法这一角度加以分析研究，试提出具有可操作性的解决办法。

二、混合用地的提出及现行解决办法的弊端

现行的控规作为直接面对土地开发活动的规划成果，时常面临失效的状况，规划随意调整修改或弃之不用的现象非常普遍，看似丰富详尽的规划内容因脱离现实基础而无法成为建设项目实施的准则。基于当前我国城市规划编制体系得前提下，如何编制一个行之有效的控规就成为众多学者的热议问题，用地性质在规划实践过程中由于受到市场经济不可预知性的影响也时常受到强烈的冲击，导致规划用地性质和建成建筑使用性质之间存在巨大的分歧，虽然在控规编制过程中我们设置了土地使用兼容性控制表，但由于单一的用地性质确定后，土地使用兼容只能在确定该地块单一用地性质前提下进行相对兼容，而无法真正实现具体地块在用地性质上进行弹性调整。由于《城市用地分类与规划建设用地标准（1991）》年久未经修编，已不能有效指导土地使用分类，特别是控规的土地使用分类，很多地方城市规划管理部门在国家用地分类标准的基础上，根据城市自身发展状况提出混合用地的做法。

混合用地的做法可以说顺应当代城市发展的需求，他具有自身的优越性：（1）不同土地使用性质的混合带来不同的建筑形态和绿化配置等需求，营造出丰富的城市空间形象；（2）混合用地可以节约土地，不同功能混合在同一地块，在空间上进行高复合化，最大化发挥土地极差效益；（3）对于规划师以及城市决策者无法通过规划预期对用地性质进行严格规定的地块，提出一种弹性更大的规划思路。

虽然控规中的混合用地的提出大大提高了控规的弹性和可操作性，但由于未来市场发展的不可预期性太强，这对确定单个地块中出现土地混合形式以及混合程度的难度大大提高，对各地块未来的混合方式和混合程度也难以确定，虽然各地方标准都提出解决办法，但在控规编制和土地开发权转让的过程中，难免还会出现控规编制成果无法得到实施的情况。

各地方规划主管部门面对混合用地，提出的混合方式不尽相同，以《安徽省城市控制性详细规划编制规范（DB34/T547－2005）》为例，其中提出四类混合用地：一类混合用地（市场混合居住）、二类混合用地（办公混合居住）、三类混合用地（商业混合办公）、旅馆业混合用地（旅馆混合居住），而《合肥市控制性详细规划技术管理暂行规定（2008）》又有两类混合用地，一是住宅混合公建用地（公建不低于20%），二是公建混合住宅用地（住宅不低于20%），这两个地方标准中对于混合用地的不同分类办法也显示出当前混合用地的规划思路不清晰，混合用地成为“昏”合用地。

三、思路创新及问题解决

（一）香港混合用地做法

香港在经历了二战以后进入快速工业化阶段，城市人口急剧膨胀，出现了所谓的“过度城市化”。要在香港有限的土地上容纳巨量人口，这样就导致了给每一个土地开发者划出明显地块是很难的。于是，土地效益的最大化则通过在同一地块上叠加许多兼容性用途的做法，造成了一种极其复杂的混合形态。这种高强度的混合需要良好的规划控制，因为不同功能的混合兼容性也不相同，兼容不好将会导致恶劣的环境影响，这就要求规划的控制具有高度的灵活应变能力。香港的法定规划体系采取了一种富有弹性的办法，从而适应和促成了土地使用的最大化和最优化原则。这种富有弹性的方法最初是基于几个名为“分区计划大纲”（OZP）的有弹性的区划图则。图则在表现用地分区时，附有一套文本，文本中详细说明了通常准许的用途和需向城市规划委员会申请的用途。分区计划大纲中还有一份说明书，它在法定内容之外解释背景、规划原则和各类用地分配的意图，这样法定规划系统就可以很好地与建筑条例相协调。法定规划中只对用途做了粗略分类，每一类用途表均允许建筑楼宇的用户可以在第一栏（Column 1）的多种用途中转换空间用途，而不需要申请规划许可，只有当包括了第二栏（Column 2）时才需要事先申请许可。（附表一）。这种做法保证了城市开发过程中规划的控制性和灵活性。

（二）借鉴和应用

我国大陆地区的城市规划体制、背景、以及城市本身发展状态与香港地区都不尽相同，法定图则和控规也不相同，针对我国混合用地的操作需要借鉴香港法定图则中建筑使用性质混合的思路。在土地使用规划过程中，局部地段为了实现土地效益最大化或形成丰富城市空间的需要，可以采用混合用地；在控规编制过程中都可以把该地块列入混合用地。笔者认为在控规编制过程中，无需对混合用地提出详尽的分门别类的做法，而是在控规图则中进行详细的控制。图则中可以借鉴香港法定图则的方式，列出两栏：第一栏提出该地块中希望出现土地使用方式，具体分类不需要详细，中类即可；第二栏则提出该地段绝对不允许出现的土地使用方式。在控规文本中，则需要明确如出现其他类型土地混合使用方式时，需要通过何种申请程序予以批准后才可以进行土地开发活动。这样既保证规划实施过程中的效率，也无需通过繁琐的修改控规的程序（附表二）。

四、反思及完善

城市规划领域可以分配的最重要的社会资源是城市土地的开发权以及在城市土地使用关系上建立起来的各种城市空间关系（孙施文，2003），在混合用地的规划过程中，我们需要综合考虑区位、地价、用地现状、交通条件等多种要素对土地最优使用方式做出判断的同时，还需要对市场经济规律进行深入的研究分析，得出市场经济作用下土地的最佳使用方式，规划出最佳混合利用方式。另外，由于建设方在开发过程中具有了灵活性，通过赋予公众参与的法定约束力，充分发挥共总监督的作用，保障公众利益，这样即可保证混合用地在开发过程中出现混乱的现象。

参考文献：

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