灾后重建工作中残疾人权益保障问题探究

何 苗， 戴倩倩

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

残疾人维权一直是整个社会关注的热点问题。2008年修订后的《中华人民共和国残疾人保障法》在总体上规定了残疾人在康复、劳动就业、文化生活等方面的权利，使得残疾人的权利保障得到了进一步的发展。汶川地震之后，数以万计因灾伤残截肢人员给我国残疾人扶助事业带来了新的压力，他们集中的致残特点也给灾后重建工作增加了新的挑战，亟待从法律上寻求应对之策。

一、背景

自中共十六届六中全会“构建和谐社会”被确定为未来发展的重要目标以来，全社会都在为和谐社会的建设而奋斗，关注弱势群体也成为奏响和谐社会乐章不可或缺的音符。古人向往的理想大同社会提倡的“鳏寡孤独废疾者皆有所养”，这也是今天是衡量和谐社会建设的重要标准。党的十七大报告中指出，科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，要求在工作中保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展。残疾人作为弱势群体的重要组成部分，他们的权益保障不仅是构建和谐社会必须解决的问题，也是全面践行科学发展观的客观要求。

四川汶川地区发生的里氏八级地震，造成了近8万人死亡,37万人受伤，一时间散布于世界各个角落的华人焦急关切的眼光都聚集在这片原本风光迤逦、平静安详而今面貌全非、断壁残垣的中西部地区。以汶川为中心的周边地区都遭受了严重的损害。大地震发生已一年有余，放下逝者带给我们的已经过于沉重的国殇，我们注意到有这样一群人：他们亲身经历了人世中最为痛苦的生离死别，他们亲眼目睹了家园的瞬息毁损，他们亲临了人生中难以预料的命运转折——他们，就是那些倍受身心煎熬的因灾致残人员。

我国第二次残疾人抽样调查结果显示，全国各类残疾人总数为8296万人，占总人口的6.34%。其中肢体残疾人的数量超过了听力和言语类残疾人的数量，达到2400多万，占到所有残疾人数量的将近30%。[1]肢体残疾人先天残疾的比例并不大，大多数残疾人是后天致残的。汶川地震，其破坏力之大、波及范围之广给当地广大人民群众带来了深重灾难，因灾致残的人员达数万以上。中国残疾人联合会康复部《地震伤残的康复与护理前言》指出，一般来说，地震会导致各种类型的严重损伤，脊柱脊髓损伤、骨折、脑外伤、泌尿系统损伤等尤为高发。[2]这种显性外在因素导致残疾,也是汶川地震中致残者的特点。这些损伤可能会给伤员带来终生残疾，各种并发症的出现还会威胁他们的生命，给伤者本人及家庭都带来不可挽回的遗憾，给社会带来长期的影响和沉重负担。数万以上因地震致残的人员又将肢体残疾人的数字大幅提升。地震留给我们的众多伤残问题亟需有效解决。现在这些致残人员虽有国家及社会各界提供的经济生活援助，但是长路漫漫，一切归于平静之后，数以万计的致残人员该怎样继续他们的生活？这不得不引起全社会的关注与思考。残疾人作为社会主义社会弱势群体中重要的一员，应该被更多的社会各界人士关怀，决不能因为他们躯体上的伤残而忽视他们追求美好和谐的权利和得到社会成员应该享有的基本保障的愿望。

二、面临的挑战

从汶川地震及其他突发灾害意外致残的群体身上，我们发现大都具有以下特点:

1.人员数量庞大。非自然地质灾害的意外事故致残人员每年都会使残疾人总数攀升,而在自然地质灾害频发的时期,由于地质灾害自身的特点,一旦发生,即会在短时间内在一定区域内聚合相当数量的伤残人员。地震会造成大量人员肢体损伤，且截肢率较高，尤其是未成年人。[3]在汶川地震中，仅截肢人员的数量就达到了数万以上，这无疑给我国残疾人救助扶持事业带来很大的压力。

2.伤残类型单一。在自然地质灾害中,多易发生重物倾轧、建筑物倒塌、坠落物砸伤等事件，因此，致残人员多发生脊椎损伤、骨折，严重的则必须进行截肢。

3.时间上的突发性。自然地质灾害的发生多是难以预料且不可抗拒的，它们的发生往往集中于一个时间点或关联的一个时间段内。

4.地域上的集中性。自然地质灾害的发生一般来说都因发生地自身的地质因素而集中在一定的区域内，我国的地震带、泥石流区、洪涝多发区应该是保护的首要目标。自然灾害的频发已经不得不让我们作更深入的关注。随着现代工农业的迅猛发展给我们生活地表环境带来的诸多负面影响，近年来在人口比较密集复杂地质区域发生的自然地质灾害较往年更加地频繁。

那么，上述的重大突发灾害致残群体的这些特点会给灾后重建工作带来哪些挑战呢？

首先，他们需要最及时的医疗救助和最有效的人员安排机制，这就需要在特殊情况下比较完善的应急法保障机制。发生重大灾害后，国家能够在第一时间内按照法定的指导思路高效率地运行国家机器，明确相关部门的应急职能，指导各级政府机关启动应急阶段的特殊机制。不仅需要给灾区伤残民众提供顺畅良好的康复治疗环境，而且能给广大的关心灾区的民众以通畅的信息渠道和可靠的捐赠途径。

其次，由地震造成的群众社会心理问题会日渐明显。国家在医疗上不仅应注重残疾人身体健康的恢复，而且也需要注意整个灾区群众的心理医疗。地震后一年多以来，在心理医疗方面，虽然国家已经派出专业的心理问题培训师赴灾区进行陪护辅导，并且目前这方面已经取得初步成效。但是，笔者相信，心理问题的潜伏性需要长时间的观察和支持，这个漫长的过程更需要全社会的关心与帮助。

再者，更为重要的是，大量集中的致残群众的今后的生活还需要有健全的保障机制。突发致残使他们的生活自理能力大大降低，他们需要有及时稳定的监护人，特别是地震中失去亲人的截肢人员。青少年致残者的继续教育问题有待妥善解决。当然，随之而来的还有就业方面的重大压力，就业问题是社会的基本问题，它影响家庭的稳定，关系社会的安定。虽然《残疾人就业条例》在就业方面做出了总体的指导方针，但对于在重大灾害中突发致残的群体来说，在他们必要的康复治疗之后要在短时间安排大量的致残人员工作无疑是个难题。

据报道，截至目前为止，汶川地震后残疾人的生活仍存在着多方面的问题，康复治疗缺失，就业过程难题，家庭稳定动摇，残疾人的权益保障更显艰难。[4]

三、权益保障问题探究

汶川地震的灾后重建工作，摆在我们面前不仅仅只是在断壁残垣上重建家园，更需要关注的是秉承以人为本的理念帮助受灾民众摆脱地震带来的伤痛，尽快地使他们重新投入新的生活中去。因灾致残的人员则是这一群受灾群众中最弱的一部分，他们不仅遭受心理上失去家园和亲人的双重打击，还要面对身体残缺的残酷现实，他们最需要身体上的照顾、心理上的关怀和政策法制的扶持。因灾致残人员的权益保障是残疾人工作永恒的主题。当然，对于留下永久残疾烙印的截肢者来说，他们永远都不可能回复到原来的那种健康的状态，加之因灾致残的群体大多同时失去家园和亲人，只有在法律层面上对他们权益加以规定才能给他们坚强活下去提供坚实的保障。截至目前，大部分因灾致残人员的首次紧急医疗已基本完成，但是脊椎损伤者的后期康复，截肢者的假肢维护，骨折者的二次医疗等问题，仍需要有足够的医疗措施和经济资金支持来维护致残人员的后期健康。[4]

自中共十五大提出依法治国的方略以后，十几年来我国的法制建设一直在改革与发展中进行,国家的每一步建设都离不开法律的不断进步和完善。关注灾后残疾人群体的权益，必须追溯到对灾害的预防和对灾害的处理问题上。建立起一套比较完备的应急法制不仅是预防自然地质灾害的需要，也是对应急状态进行合理规范的要求。科学完备的应急法律体系，和平稳定的社会环境，强有力的政府领导，法治国家的精神支撑不断推动着我国应急法制化的进程。笔者认为对于因灾致残人员的法律保障可以归类为以下几个方面。

1.应急法制的完善

建国至今，经过多年的努力，我们已经初步建立起一套应急管理的法律制度。2004年宪法修正案将“戒严”改为“紧急状态”的提法引人瞩目。紧急状态入宪，标志着我国应急管理进入对各种部不确定因素所引起的问题事件的全面法律的治理阶段。我国针对自然灾害的应急法制初具规模，我国已经制定了《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》、《地质灾害防治管理条例》、《森林防火条例》等二十多部有关自然灾害应急的法律、法规和部门规章，初步建立起自然灾害应急法律制度。另外，我国事故灾难应急法律制度也取得一定的进展《安全生产法》、《矿山安全法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《安全生产许可证条例》、《煤矿安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律法规，已经初步形成公共安全事件应急法律体系。[5]

纵观我国历史上的重大自然灾害的处理，反思汶川地震中处理灾害所出现的问题与不足，同时借鉴国外处理灾害的经验，笔者认为，我国现在缺乏一个职权明确的应急事务处理专门机构。现在我国处理自然灾害的机构是分散于国务院各部门的各类组织，例如国家地震救灾总指挥部、国家抗旱防汛总指挥部、国务院抗灾救灾领导小组等，这样的分工，虽然是针对具体的自然灾害有了组织安排，但是却没有明晰的具体的职能与权限的划分，导致遇到重大的灾害事件无法做到统一的指挥、组织、调配、监督，从而降低了国家在灾难前后的工作效率，无形中扩大了灾难所带来的人员经济损失。而就现有的应急法制来看，更多的焦点在于发生重大自然灾害后的处理措施。对于因灾致残的群体来说，现有更多的是灾后暂时的康复治疗的政策，并没有明确的权益保障的内容，如对这一群体的教育就业问题、婚姻问题、子女抚养教育经费的减免问题等。而相对于普通的残疾人保障法的相关内容来说，因灾致残的群体既有自身的特殊点，他们的问题又是紧迫而急需解决的。解决这一问题关键在于首先预防灾害，这就需要加强预防管理规定，明确各相关政府机关的职能，做好自然灾害的预报工作。其次，灾难来临后，完善的应急法制就应该具体指导各部门的应急工作，将混乱的灾区工作纳入法制化有序化的轨道。同时不仅应看到眼前所存在的问题，也应该深入考虑到因灾产生的一系列的后续问题，注重可持续发展，着眼统筹兼顾。着手制定完善的应急法制是受灾人民最急需也是今后必须纳入政府关注的法治建设项目之一。

2.残疾人教育就业政策的落实。

青少年残疾人的教育问题经过近二十年的努力现在已初现成效。《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》在残疾人受教育权方面的规定已经得到基本落实。分设各地的特殊教育学校是青少年残疾人的教育培养摇篮。同时，在高等教育入学招生方面，残疾人读大学的现象已不罕见。教育是民族前进的动力，《宪法》所赋予公民的平等受教育权还需要得到不断的持续维护，使全社会的残疾人都能平等地享受教育的福泽。因灾致残的青少年的教育问题因为已有比较成熟的教育安排体系与党中央的大力扶持，不管是通过特殊学校的教育还是普通学校的继续学习，都基本已获有序安排，所以他们的教育问题并不显突出。

同教育问题相比，残疾人就业问题则显得更为严峻。与身体健全的人相比，残疾人就业总体上要困难得多，其就业率一直较低。残疾人就业困难，固然与其自身的身体状况分不开，但社会上对残疾人的歧视也是造成残疾人就业困难的一大主要原因。[6]基于残疾的歧视包括一切形式的歧视，包括拒绝提供合理便利。[7]从中国政法大学宪政研究所在十个城市所做的调查结果来看：对残疾人的歧视是长期以来形成的，即使我们知道这是一个错误，这是极其不公平的，要纠正这一不公平现象也是需要一个较长时期的努力的。[7]

虽然我国一直在致力宣传残疾人就业的扶助政策，但是我国禁止就业残疾歧视法律制度仍存在不足。虽然我国现有《残疾人保障法》、《残疾人就业条例》、《就业促进法》等相关保障残疾人就业权利的法律法规，但是现有的法律对残疾人保护还有很多不完善的地方。现行法在残疾人平等就业权和禁止残疾人就业歧视的规定方面过于笼统，缺乏可操作性。《宪法》、《劳动法》、《残疾人就业条例》等法律法规目前只在原则上做出了不歧视的规定，而没有规定歧视者的法律责任以及被歧视者的法律救济途径。现实中发生的就业歧视事件的当事人被法律所赋予的不受歧视权利没有办法得到切实的保障，主要依靠社会道德的调整和媒体大众的支持。而实际上，虽然有禁止歧视残疾人的政策，我国仍还存在着歧视残疾人的法律法规，例如，2005年的《公务员录用体检通用标准(试行)》虽然在残疾人问题上做出了一些进步，如侏儒、肢残者等一般不再被视为体检不及格，但却把有精神残疾史、视力、听力残疾的人一律排在公务员录用大门之外，无论其精神残疾是否已康复，无论正常履行其职责是否对听力或视力有要求。[7](P197)用公平正义基本法理精神来衡量，这种规定显然是不合理的，它实际上已经成为了排挤残疾人进入公务员系统的歧视条款。

鉴于上述残疾人就业中存在的问题，对于因灾致残者而言，突发的致残使他们对未来的职业规划完全中断，当然对于一些医疗康复后尚有一定劳动能力的人来说，还是应该鼓励其自力更生，自主择业。考虑到地震灾后残疾人的特殊情况，国家通过地震救济捐赠基金和国家专项拨款，虽然可以解决一部分因灾致残人员的就业问题，但是数以万计的新增残疾人所加重的原本严峻的残疾人就业问题压力还需要相关部门从长计议。现行法关于残疾人就业问题的规制有待完善。

3.残疾人权利救济工作的推进。

我们现行颁布的多部法律法规，《宪法》、《残疾人保障法》、《残疾人就业条例》等都规定了残疾人权利保障方面的问题。此外，我国的刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、义务教育法、婚姻法等重要法律和最高人民法院颁布的司法解释中都有涉及残疾人权利保护的规定。随着社会经济的发展、国家对残疾人权利保障的日益重视和法制建设的不断完善，我国已经初步形成了由宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、司法解释等构成的残疾人权利保护的法律体系。残疾人的政治权利、民事权利、劳动就业权利、教育权利、社会保障权利、康复权利、环境无障碍权利等已经在很大程度上得到法律的确认，残疾人事业也得到了极大的发展。但是在组织上，关于残疾人权利受侵害时的救济方面，我国现行法律并无突出措施，主要是社会公益组织如社会弱者权利保护中心在公力救济上起着重要作用。而在法制上，如前在残疾人就业问题中所述，关于残疾人特殊权利侵害(如禁止歧视权)，目前并没有相关惩罚条款的出台。

令人欣慰的是，2009年5月，最高人民法院、最高人民检察院联合公安部等六部以及残疾人联合会发布了《关于加强残疾人法律救助工作的意见》和《残疾人法律救助工作站管理规定》，《意见》和《规定》开始建立起残疾人法律救助工作站的保障制度，笔者相信该项制度的出台会大大促进残疾人权利救济工作的全面开展。根据上述规定，今后，不属于法律援助范围的3类残疾人案件可获得法律救助服务。这三类残疾人案件为：残疾人经济困难案件；侵犯残疾人群体利益案件；案情复杂、涉及面广、社会影响较大的案件。它们将由残疾人法律救助工作站直接提供法律救助服务。残疾人经济困难的具体标准将由残疾人法律救助工作站根据本地实际情况确定。救助工作站的经费由同级人民政府财政支付，中残联等相关单位和部门将通过多种渠道对救助工作站提供经费支持。这对于残疾人法律援助事业而言是一个全新的开端，是残疾人权益保障工作的福音。但是残疾法律援助站目前只在全国小部分符合相关条件的城市建立，显然，对于残疾人权利救助范围还并不宽，我国的残疾人权利救济法律援助事业才刚刚起步，还需要有更多的残疾人法律援助站在更广泛的城市中建立起来从而进一步扩大救助范围，真正将残疾人权利救济全面提升到司法援助的层面。

灾后重建工作任重道远，地震带给我们的伤痛还需要我们通过一步步切实工作去努力抚平，汶川地震残疾人的权益保障同样是灾后重建工作中一部分，不应该被忽视。灾后重建工作已经全面启动，只有坚持依法治国的路线同时怀着以人为本的理念统筹兼顾解决好每一个问题，才能使我们能更加从容地应对将来发生的类似灾害，最大限度地减少因灾害给国家造成的人员经济损失，沿着科学发展观的道路，让和谐社会的阳光普照神州大地。

[参考文献]

[1]国家统计局.2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报[N].2006-12-1.

[2]地震伤残与康复护理前言[DB/OL].残疾人联合会网站. http://temp07.cdpj.cn/wcdz/2008-05/27/content_11635.htm，2009-6-4.

[3]杨志金，舒彬，曾登芬.重庆市收治的汶川地震截肢伤员调查分析[J].重庆医学，2009，(5)：551.

[4]纪念汶川地震/数万残疾人无法承受异样的目光[DB/OL].星岛环球网， http://www.stnn.cc/society_focus/200905/t20090507_1024105.html，2009-6-4.

[5]傅思明.略论突发公共事件应急管理法制化[J].天津行政学院学报，2006，(8)：66.

[6]高晋康，何霞.汶川地震灾后恢复重建重大法律问题研究[M].北京：法律出版社，2009.195.

[7]蔡定剑.中国就业歧视现状及反歧视对策[M].北京：中国社会科学出版社，2007.19.