建立西部公路项目后评价体系的研究

2009-04-05房建宏王礼志

长沙理工大学学报（社会科学版） 2009年3期

卢毅，张宏，房建宏，王礼志

(1.长沙理工大学项目管理研究所,湖南长沙 410076;2.青海省交通厅,青海西宁 810008)

国家1999年开始提出和实施西部大开发战略以来，西部生产总值由1999年的15 354.02亿元增加到2008年的58 257亿元，年均增长速度超过11%，2008年西部总产值占全国的19.3%[1]。经济发展公路基础设施建设要先行，西部公路建设对西部经济的发展起到了重要的支撑作用。从经济总量看，全国最落后的8个地区仍有7个在西部地区，为进一步实施西部大开发战略，西部公路事业还需要大发展，加之去年以来国家为减少世界金融危机对我国经济社会的影响，进一步加大了交通基础设施的建设投入，西部公路建设的规模与速度进一步加大和加快，已经建成通车和在建的公路项目为数众多。为了加强对建设项目全过程的跟踪管理，为了避免因决策失误和项目建设前后的管理脱节、建设资金浪费等，需要开展对公路建设项目交付使用后的效果进行评价。公路建设项目后评价是基本建设程序的重要组成部分，西部公路建设中的大量项目在近年需要开展后评价工作。公路建设项目后评价体系的认识目前仍处于不断探索之中。同时，由于西部自然条件、历史和社会的原因，其整体社会经济水平落后于沿海和东部地区，并具有特殊的生态条件，这些决定了西部公路项目后评价具有更高、更具体的要求，后评价体系必须结合西部的特殊情况进行构建和设计。建立与完善西部公路建设项目后评价体系已是西部公路建设和发展过程中所面临的一个急迫而又崭新的课题。

一、西部公路项目的特点及其后评价的性质和特点

(一)西部公路项目的特点

普遍意义上，公路基础设施具有“公共物品”和“商品”的双重属性。西部公路项目相对于其他地区的公路项目更多的表现出公共物品性[2,3]，其特点有：

(1)投资主体单一性。西部公路建设投资大部分采取财政融资模式、负债融资模式、企业积累模式，很少使用经营性资源融资模式、外商直接投资和民营资本融资模式等。

(2)经营垄断性。西部公路项目具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强的沉淀成本大、规模经济和网络经济显著的特点，由此决定西部公路项目的经营具有垄断性。

(3)服务公共性。西部公路服务的对象不是特殊的某些社会阶层，而是一般的社会公众。

(4)影响广泛性。西部公路线长影响面广，其不断完善会有利于西部地区繁荣、各族人民生活水平提高、投资和企业环境改善、各种产业发展、贸易发展、文化生活丰富、地区文明和社会进步、民族团结、国防巩固。

(5)社会经济效益的显著性。西部公路的建设发展不仅促进产业结构和区域产业布局的优化，产生直接和间接的经济效益，而且影响和改善生态环境，推动社会结构变革，增进我国东西部地区各民族的交流，为西部各族人民的生存、生活、劳动、享受、发展等提供良好的生态和社会环境，为西部稳定和国防巩固提供保障，从而产生巨大的社会效益和生态效益。

(二)西部公路项目后评价的性质

西部公路项目后评价就是要求把项目所发生的各项费用与产生的效益用一套标注尺度进行对比分析，同时必须全面考虑西部公路项目需要满足的当前社会要求的各项目标，亦即根据西部公路项目对社会目标的损失或贡献大小，衡量其费用或产生的效益[4]。从国内外项目后评价研究和实践看，并没有放之四海而皆准的一套后评价体系，都是需要在一定范围对一定类型的项目，依据其特点，建立具有自身特点的后评价体系。

(三)西部公路项目后评价的特点

与一般建设项目乃至一般性公路建设项目相比，西部公路项目后评价具有的特点是：

(1)经济效益难计算。西部公路项目经济效益具有区域性、综合性，微观效益和宏观效益、近期效益和远期效益常常不一致等，计算结果很难精确。

(2)经济评价应以国民经济评价为主。西部公路项目国民经济评价不可行，无论财务评价结论如何其结论都应予否定；国民经济评价与财务评价都可行，西部项目有肯定的评价结论；若财务评价不可行又没有替代方案，则应提出国家政策性补偿额以及其他优惠政策。

(3)社会评价重要。西部公路项目投资量大、影响面广、影响因素多，更强调社会评价的内容，更看重项目对西部地区建设发展的整体影响，不局限于经济效益评价，应充分考虑项目产生的社会影响。

(4)综合性强。西部公路项目后评价应是综合的，把国民经济评价和财务评价作为整体评价，项目效益可用有无对比法计算直接效益和间接效益。

(5)重视决策、实施机制的评价。西部公路项目政府投资相比一般建设项目多，因此后评价应遵循国务院健全政府投资监管制度要求，有其自身的评价目标和侧重点。评价西部公路项目经济、社会效益的同时，更应该为政府西部公路建设管理部门的决策、组织实施、控制等职能提供有效的管理手段。

二、目前西部公路项目后评价体系的不适应性分析

从多条西部高速公路所做的后评价工作和效果来看，西部后评价工作还存在诸多不适应问题，具体表现在：

(1)西部公路项目后评价理论体系还很不完善

目前国内公路项目后评价的理论依据仍然是交通部十多年前颁布的《公路建设项目后评价工作管理办法》，随着时间的推移，国内公路在建设和运营过程中所采用的新技术以及所面临的新问题层出不穷，如近年来日益重要的安全问题和节能问题。

(2)西部公路项目后评价指标体系有待完善

公路项目后评价指标可分为两类：一类是反映项目实际效益的指标；另一类是反映项目后评价与可行性研究指标之间偏离程度的指标。但实际工作中一般只采用了第一类指标[5]。

(3)评价方法、预测技术不规范

以交通量预测技术为例,从目前已通过评审的后评价报告来看,所有高速公路的工程可行性研究报告的交通量预测值和运营期的实际数据差别很大。目前尚没有统一的、规范的交通流量预测方法，后评价中也缺少对交通量预测技术水平的分析与评价。

(4)现行的公路建设项目环境后评价体系存在不足，不能适应西部地区环评的要求

公路建设对环境的影响区别于其它建设项目的影响，公路建设会穿越各种生态系统，不可避免地影响到农田、草原、森林、水源等区域。如果不科学地设计和有效地管理，公路建设就会成为生态劫难。因此西部环境影响评价显得格外重要。然而，现有的环境影响后评价还缺乏十分有效和公认的评价方法，所用方法基本为定性描述法，缺乏定量评价的方法体系。从环境管理体系出发，环境影响后评价工作缺乏对环境影响评价、建设环境监理、竣工验收环境影响调查等工作之间的联系的分析。

(5)缺乏对公路可持续性评价和社会影响评价的量化评价和研究

对于公路的可持续性评价和社会影响评价，由于其评价理论的提出和研究时间都比较短，并且相关影响因素比较复杂，进行量化评价存在一定难度，所以目前国内对公路建设项目的可持续性评价和社会影响评价主要以定性为主。然而，我们要真正发挥后评价的作用，就需要尽可能的采用量化指标对公路可持续性进行定量分析和准确评价，这恰恰是目前我国公路建设项目后评价所缺乏的。

(6)缺乏对公路建设项目的综合评价研究

目前公路建设项目后评价无论是在理论研究上还是在实际操作过程中仅仅是从单因素进行分析与评价，均未从整体上对公路建设项目的成功与否进行综合评价，使建设项目的总体评价缺乏量化，缺乏可信度。

(7)公路建设项目后评价内容在不断发展，但缺少规范性的指导办法

国外有专门的后评价导则，国内缺少规范性的指导办法。技术、节约等评价在我国过去的后评价体系内容中没有包括，而“资源节约”“环境友好”两型社会建设实践中均已提出这方面的要求。

(8)公路建设项目后评价工作管理机制不完善

我国特别是西部地区公路建设项目后评价机构还不够完善，组织机构不健全，缺少固定的组织机构和专职的评价人员。

三、对现有评价体系改进和建立西部公路项目后评价体系

交通部1996年颁布实施的《公路建设项目后评价工作管理办法》是建立西部公路项目后评价体系的基础，构成了西部公路项目后评价体系的最基本的要素。建立西部公路后评价体系的基本思路应该是总结西部公路后评价工作经验教训，从西部公路项目特点和后评价特点出发，针对现有评价体系的不适应性，根据项目后评价的性质要求，按以下原则和技术路线、通过“废、改、立”即废除不合理、改革不适应、建立新的需要后评价内容，改进和建立西部公路后评价体系[6,7]。

(一)西部公路项目后评价原则

(1)独立性。要求后评价时不受决策者、管理者及其它管理技术评价的影响干扰，特别避免项目决策者和管理者自己评价。

(2)系统性。西部公路项目后评价是一个系统的综合的概念，所包含的内容和评价指标体系要从多方面反映西部公路项目后评价的内涵。

(3)前瞻性。西部公路项目后评价不仅仅是为评价项目的过去和现状水平，更重要的是能够与西部社会经济环境的总体发展目标相一致，反映今后西部公路建设发展的趋势、重点能够引导未来西部公路项目建设，具有预见性和导向性。

(4)动态性。评价应能够反映时间空间的变化特征，以客观准确体现西部特点和西部公路建设发展，与一定的技术经济条件相适应。

(5)客观性。要求西部公路后评价必须从实际出发，尊重客观事实。

(6)特殊性。应突出西部公路项目和西部公路项目后评价的特殊的特点，使之区别于其它项目后评价甚至其它地区公路项目的后评价。

(7)可操作性。所选指标应该便于采集、处理，不仅要可测量、统计和计算，还要有足够的连贯数据量。应避免使用高深繁杂的数学模型、未经效果检验不成熟的方法，宜采用简单易懂、通用性较强成熟的评价方法。

(8)规范性。所采用的指标内容和方法具有一定的规范化程度，西部公路项目间不仅能纵向而且能横向评价。

(9)定性与定量结合。西部公路项目后评价的特点决定后评价应遵循定性分析与定量分析相结合的原则，对不能量化部分的定性分析评价，定性分析要通过科学现代评价方法将定性指标定量化，尽量做到客观、公正、全面，防止主观片面。

(10)反馈性。后评价的作用特点就是信息反馈，后评价的目的就是在于将评价结果反馈给西部公路项目决策者，以使决策者未来对西部公路项目的决策提供参考和借鉴，同时供西部项目企业改进运营。

(二)对现有公路项目后评价指标体系的改进

(1)调整评价指标

调整和明确西部公路后评价指标的基本依据是《公路建设项目后评价工作管理办法》和《建设项目经济评价方法与参数》(第三版)国家关于西部公路建设投资的相关要求[8]。

(2)增加评价指标体系层次，明确评价指标

西部公路后评价的经济评价指标体系可设计为三层次：

财务效益后评价指标体系的一层次是反映西部公路实际效益的指标；二层次是反映西部公路项目后评价指标与可行性研究指标之间的偏离程度的指标；三层次是反映西部公路项目后评价指标与可行性研究指标之间的偏离原因的指标。

国民经济后评价指标体系的一层次是反映西部公路项目国民经济实际效益的指标；二层次是反映西部公路项目国民经济后评价指标与国民经济可行性研究指标之间的偏离程度的指标；三层次是反映西部公路项目国民经济后评价指标与国民经济可行性研究指标之间的偏离原因的指标。

西部公路项目社会影响评价指标体系包括公路项目对西部社会经济环境的影响、公路与西部社会经济环境的互相适应性两个方面。可考虑为三个层次，一层次是对国家社会影响；二层次是区域经济及宏观中观经济影响；三层次是主要对社区群体组织的影响。

西部公路项目目标持续性评价指标体系的主要任务应明确为评价一是立项预定目标的实现程度；二是立项预定目标的合理性、正确性和实践性。可考虑两个层次四个方面的内容。两个层次：一是项目内部的可持续性评价；二是项目外部的可持续性评价。四个方面：一是社会经济；二是环境资源；三是项目运营；四是管理体制政策。

西部公路项目建设过程可从决策、前期、实施、运营四个阶段考虑，以决策科学性、审批合规性、设计合理性、项目管理科学性、资金管理规范性为一层次指标；以决策依据的充分性、决策程序的合理性、决策方法的科学性、建设程序的连续性、批复文件的全面性、设计单位资质及经验、项目功能的合理性、设计变更情况、施工单位及监理单位采取的项目管理措施及效果、资金管理制度是否健全、制度执行是否有效、项目投资变化过程及其原因、项目单方造价的合理性等为二层次评价指标。

(三)完善西部公路项目后评价内容

西部公路项目由于自身特点，使其后评价的组成内容和衡量与其它项目后评价具有不同之处[9]。

(1))西部公路项目国民经济效益和费用的计算

西部公路项目大都是为西部地区经济起飞创造条件，基本属开发型项目，其效益远远大于一般通常计算的运输费用节省、运输时间节省等效益。同时西部公路项目的主要意义在于打开交通落后导致经济封闭性的恶性循环链。交通量产生和增长是经济活动的结果和经济发展的后续效应。因此交通量部分计算对于西部公路项目作用较小，显效较慢。西部公路项目国民经济效益主要包括：促进国民经济和地区经济发展，其中资源开发效益、市场结构合理化效益、经济发展乘数效益、对其他行业的带动效益等是主要部分；节省运输费用、节约运输时间效益；提高运输质量和运输安全效益；其它效益。国民经济评价费用包括由项目核算的影子价格核算的建设投资、运营费用、相关管理费用等可量化计算的直接费用部分；国民经济为西部公路项目付出代价的直接费用未能得到反映的间接费用部分，如促进沿线农业经济的发展、吸引资金技术进入、提高沿线旅游开发效果、生产运输合理效率化、交通网络化、扩大交流、诱发效益等等。西部公路建设从根本上是改善西部交通状况，便利流通，促进西部经济快速发展，缩小地区差别，统筹城乡发展。其重要目的是执行公共政策，消除贫困，提高西部人民的福利、教育、文化、卫生、医疗等水平。国民经济效益需要考虑这些。

(2)西部公路项目后评价应以性质细分，以不同重点作评价[10]

西部各地区间发展也不平衡，按公路项目所起的作用、路网中的地位大致有四种类型：一是东西联系的公路通道项目；二是西部省区间联系的公路通道项目；三是省区内的公路干线项目；四是国际公路通道项目。东西联系的公路通道项目对东西两地区优势互补协调发展的宏观效益突出，对分流其它路线的客货运量，取得运距、时间节省效益显著，并且对沿线具有开发资源，促进人民脱贫致富的作用，这些西部公路项目属于效益型，应以财务效益后评价为重点。西部省区间的联系的公路通道项目要以带动相关省区经济发展的作用为评价重点。省区内的公路干线项目应以地区中长期经济发展效益、其它运输方式客货量增大的网络效益为评价重点。国际公路通道项目要重视对外贸易的带动作用和公路网络化和运输一体化后产生的网络效益。

(3)建议西部公路项目后评价采用相适应的评价办法与参数

西部公路项目已经存在多种融资方式，在西部公路项目财务效益评价中，按照“收回投资并有合理回报”的原则，评价的基本经营年限应是收回非国有资本投资本金的年限，而不是以收回项目全部投资本息所需的年限[11]。因为国家投入西部公路经营企业、用于公益性明显的西部公路项目资金，应作为一种对公路公共基础设施建设的财政补助，而不是追求投资回收和回报的资本金。

评价经济效益的经营期应当允许西部公路项目后评价适当延长经营年限，根据《收费公路管理条例》第十四条规定，经营性收费公路的经营年限最长不超过25年，国家确定的中西部地区最长不超过30年。这一规定的依据被认为是国际惯例，但国际上一些发达国家不少公路项目收费年限超过30年，如法国、意大利等国家确实确定的特许经营年限是30～35年，但也有意大利米兰至莱克斯高速公路1924年始至今85年仍在收费。延长经营年限，对西部公路项目作出的效益评价更符合实际。

一般公路项目后评价的基准收益率目前习惯采用6%，它是在1996年编制《公路建设项目后评价工作管理办法》时，根据一定量公路项目的实际测算结果拟定的。然而许多西部公路项目财务效益必然很难达到全国平均水平，根据实际情况，建议适当降低财务基准收益率，对公共性强具有开发意义的西部公路项目作出符合社会需要的更为实际的财务后评价结论。

目前公路项目后评价的主要参数是交通量，交通部1996年颁布的《公路建设项目经济评价方法(讨论稿)》第十九条规定：公路建设项目经济评价的主要输入数据之一是交通量，以交通量作为主变量。西部地区地域广阔，甚至人烟稀少，且交通量的大小与资源的流动量的多少并不呈正比关系，西部公路的贡献取决于运输量，西部往往交通量不大，但运输量相对大。建议以运输量作为西部公路项目后评价的主要输入参数和主变量[12]。

(四)积极探索完善西部公路项目后评价方法

对于西部公路后评价不同的指标和内容，采取相应的评价方法。从理论和实践中不断总结规范有效的评价方法，借鉴世界各类组织项目后评价的方法和经验，西部公路项目后评价可采用的方法有：

(1)定量与定性相结合的评价法。建立定性与定量结合的后评价指标体系，以系统评价综合效益和影响。

(2)费用效益评价法。通过准确度量、计算、分析比较西部公路项目的效益影响和费用，以判断项目的优劣。

(3)“有无对比”和“前后对比”法。应用“有无对比”法将项目实际发生的效益影响与无项目可能发生的效益影响对比；运用“前后对比”法比较项目建设过程前后的效益与作用，以衡量西部公路项目真实效果作用。

(4)市场价格与机会成本法。按西部公路项目投入物、产出物的价格形成机制，对市场定价、政府调控价格和特殊投入物、产出物，分别用市场价格法、机会成本法等确定影子价格、参数。

(5)综合评价法。西部公路项目后评价所有指标的评价结果的方向性难于一致，评价量纲也无法统一，评价指标有定量的也有定性的，对项目整体作出评价结果，需要应用综合评价法[13]。

四、建立西部公路项目后评价工作机制

(一)制定和实施西部公路项目后评价制度

根据1996年《办法》，公路后评价项目包括：(1)国家重点公路建设项目；(2)40公里以上国道主干线或100公里以上的国道及省道高等级公路；(3)利用外资的公路项目；(4)特大型独立公路桥隧项目；(5)上级主管部门指定的项目。可见西部公路项目后评价任务很大。西部公路建设管理政府部门有必要高度重视此项工作，制定和实施西部公路相适应的后评价相关办法，后评价提供法规制度保障。

(二)编制西部公路项目后评价指南，培育后评价力量

目前西部后评价工作缺乏适应的评价准则和专业机构人员。有必要迅速在总结已有西部公路项目后评价工作，研究西部公路项目特点，借鉴国内外项目后评价的成功经验的基础上，编制西部公路项目后评价指南。

在西部公路后评价运行中，引入市场机制，着力培育中介机构和充分发挥中介组织作用，加强中介机构制度建设和建立中介咨询机构和专家的责任约束机制，使西部公共资源(财政资金)的配置社会化、合理化和公正化。西部公路项目后评价专业性强且具特点，应有通过有关部门，有这方面资源的高校、科研咨询机构培训，有计划的组织各种层次的培训班、研讨班，也可派德才兼备的现职人员出国进修等方式，形成一只业务素质高的西部后评价专业人才队伍。

(三)建立西部工程项目检测评价数据库，形成反馈与扩散机制

为提高西部公路项目后评价工作效率和为之提供可靠的数据资料，应建立西部公路项目检测评价数据库，存储西部公路项目建议书、可行性研究及西部公路项目评估、立项决策、建设设施过程及项目完成的检测数据，评价信息和西部公路项目后评价成果。为实现西部公路项目后评价的目的和价值，必须建立健全西部公路项目后评价反馈和扩散机制。

五、结语

(1)总结分析出西部公路项目的特点、其后评价的性质和特点，特别是西部公路项目公共产品属性、西部公路项目后评价社会效益显著财务效益相对较差的特点，提出西部公路项目后评价的十项原则。认为有必要建立西部公路项目后评价体系，并为之提供了方向性的思路和理论依据。

(2)建立西部公路后评价体系的途径是针对西部公路后评价存在的问题，结合西部公路后评价实际，从评价内容、评价重点、评价指标、指标层次、内容结构、方法、参数等方面予以改进和完善。西部公路项目后评价需要以社会经济效益评价和对社会的影响评价为主，兼顾财务效益评价，重视过程和可持续评价，以全面的综合评价为认可。

(3)建立西部公路项目后评价工作机制应该从制定和实施西部公路项目后评价制度编制西部公路项目后评价指南，培育后评价力量建立西部工程项目检测评价数据库，形成反馈与扩散机制开展。

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