“小金库”治理难的成因及其对策

秦天枝

小金库指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各种资金。资金主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差收入；一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。

小金库是寄生在社会主义市场经济大潮中的一颗毒瘤。在国际金融危机严峻形势下，中央治理“小金库”工作领导小组再次掀起大规模的专项治理活动，力争用3年时间实现“小金库”“消藩”。但从实践效果看，实现这一目标并不容易。本文从“小金库”治理难的成因人手，提出一些专项治理的政策性建议。

一、小金库治理难的成因分析

一是对小金库的性质及其危害性认知不足，导致小金库不断滋长。一开始我们把小金库称为不正之风，后来小金库之风蔓延，又被称为违规、违纪行为。正是在对小金库性质的认识和判断上存在偏差，导致处罚力度不够，由此造成小金库问题日益猖獗。

二是社会监管乏力成为小金库滋长的温床。社会监管乏力指小金库比较隐蔽不好监管以及群众有顾虑不愿举报。如果要举报，必须有详细的证据，取证之难可想而知。如果有能力窥见小金库全貌的，多是既得利益享受者，他们轻易不会举报。还有一个非常重要的因素是政府一些领导默许用小金库来办“正事”。并善于“发挥”，设账外账，搞小金库；还有的地方年底用收缴小金库的钱来解决财政支出的困难，甚至用来平衡财政预算。

三是处罚不力使得一些领导敢于顶风作浪。小金库往往与腐败相伴相生，然而在查处上总是以违纪论处，没有把小金库看成是经济犯罪。前一阶段国家审计署公布的48个中央部门违规报告中，都做了比较详细的披露。然而，却没有当做腐败案件立案处理，而是作为违规行为，要求自查自纠，“整改”了事。

二、治理小金库的政策性建议

(一)加强教育，不断提高领导干部素质和财务人员的职业道德水准

加强对干部尤其是领导干部的教育是基础的基础，要通过教育使有条件设小金库的人，能真正遵纪守法，摆正位置，正确处理好国家、集体和个人的利益关系，必须提高单位财务管理人员的职业道德水准。根据原始凭据按会计准则、原则记账、编制会计报表与审计报告等正确行事。

(二)强化财政体制和单位财务管理的改革，不断缩小小金库生存空间

财政体制改革要在国家宏观体制下因地制宜地进行，使财政预算、收支、分配、管理等办法与措施符合当地实际并落到实处。对各单位一把手独揽财务签字大权的状况进行彻底改革，实现财务管理的民主化，真正实现单位财务公开。财务公开后，资金来源清清楚楚，想设小金库也没办法。

(三)建立举报人利益保障机制，让小金库无处隐身

为了进一步鼓励民主监督，应采取群众监督员制和实行举报有奖制。最近中纪委、监察部、财政部、审计署已联合印发《关于在党政机关和事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法》，提出对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的小金库资金、税款和罚款的金额，给予3％至5％的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。这一政策的出台与实施对治理小金库无疑将起到积极的推动作用。但本人对此有以下两点看法：一是群众举报的小金库问题，一经查实，应从罚没资金中提取一定比例的金额而不是从财政预算资金中对举报人进行奖励。二是仅有奖励办法还远远不够，还必须建立举报人利益保障机制。如果没有举报人利益保障机制，群众出于对自身利益自我保护的需要，再高的奖金也不敢要，最终会大大减弱举报奖励的实际效果。

(四)加大处罚与打击力度，对私设或拟设小金库的单位及其领导起到较强的震慑作用

治理和打击是解决小金库问题必不可少的手段。一是加大对违反财经纪律的单位和个人的处罚力度。各单位的负责人应是杜绝私设小金库的第一责任人，各单位财务人员应严格遵守《会计法》及有关法律法规，理好财，当好参谋。对查出的小金库不但要没收其全部资金发生数，并处以相应的罚款，同时还要追究第一责任人和直接责任人的经济责任和行政责任，情节严重构成犯罪的还要移交司法机关处理，并注重选择一些典型案例公开曝光，以做效尤。二是加大执法力度。在财经执法工作中，普遍存在着执法不严的情况，特别是对财经违法违纪案件的主要负责人处罚的力度不够，以补代罚、以罚代刑、“对人不对事”的现象十分普遍。三是建议在刑法中增加打击私设小金库的相关条款。并建议刑法修改将集体腐败纳入刑律，严厉打击小金库。

治理小金库涉及到诸多方面，是一项非常复杂的系统工作，除以上措施外，健全干部离任审计、强化行政问责、创新干部选任方式、建立单位财务督导员制度等都是治理小金库的有效措施。

(本栏目策划、编辑：曹敏)