IMF再度改革

刘丽娜

IMF治理改革核心在于基金组织的份额与发言权向新兴市场和发展中国家的转移。

国际货币基金组织(IMF)的治理改革反映了国际经济形势的历史性变化，也是国际金融危机爆发以来的现实要求。

当前的国际金融体系是从二战后的布雷顿森林体系演进而来，在这一体系当中，IMF居于核心地位。传统上，该组织被欧美发达国家把持。

在本轮全球金融危机爆发之前，经济快速增长的发展中国家早己在积极呼吁改革IMF治理结构，增加发展中国家的份额和发言权。2006年9月18日的IMF新加坡年会通过了份额和治理改革提案。作为这个为期两年的改革计划的第一步，中国、韩国、土耳其、墨西哥的份额和投票权都提高了。2008年4月29日，IMF通过份额和投票权改革方案，增加了中国、印度等新兴经济体的代表性。中国在IMF的份额增加到3.997％，发言权增加至3.807％，印度则分别为2.443％和2.338％。但外界认为此方案仍未全面反映发展中国家在世界经济中所占的地位，发达国家在IMF的份额和发言权优势仍相当明显。美国、日本、德国、法国、英国仍是IMF中份额和发言权最多的5个国家，中国列第6位，印度列第12位，美国所占份额和发言权比例仍分别达到17.674％和16.732％。IMF作出重大决策需获支持率至少85％，而美国所持份额意味着它是唯一拥有否决权的成员。同时，依照“传统”，欧洲人把持着IMF,总裁职位。

中国驻IMF执行董事何建雄接受媒体采访时说，金融危机使得IMF等国际金融组织的受关注度前所未有地提高。同时，危机也凸显了基金组织治理结构方面的不足，尤其体现在份额的扭曲。多年来发展中国家和新兴市场经济体增长速度远快于发达国家，而其整体份额在过去30年仅增长5个百分点。基于份额扭曲的治理结构使得这一本应更公正、更广泛代表成员利益的国际权威金融机构过多地反映发达国家的意志和利益，过少反映甚至忽视发展中国家的意志和利益。这种治理结构影响了其判断，使得IMF在危机之前未能及时有效地预警。

金融危机爆发以来，发展中国家的有效应对为世界经济复苏注入了信心，同时也为发展中国家赢得了世界的认同。

落实二十国集团峰会共识

本次年会是落实二十国集团(G20)匹兹堡金融峰会共识的重要步骤。在9月24-25日举行的匹兹堡峰会上，与会领导人同意将新兴市场和发展中国家在IMF的份额至少增加5％，将发展中国家和转轨经济体在世界银行的投票权至少增加3％。

国际货币与金融委员会(为IMF提供政策指引的机构)9月4日发表声明，支持G20匹兹堡峰会9月25日达成的上述共识。声明称，“份额改革至关重要，可增强IMF的合法性和有效性。”

IMF现有186个成员，发达国家与发展中国家眼下投票权比例为57比43。如果匹兹堡峰会共识得到落实，发达国家与发展中国家的投票权有望接近持平。

IMF总裁卡恩说，加上2008年改革同意的份额转移，到2011年，IMF的份额转移将为7.7％。

份额和发言权的转移也反映了IMF自身发展的需要。卡恩在年会期间发表《充分利用历史性机遇》的讲话中说，全球经济危机为重塑国际经济和金融框架提供了历史性机遇。G20领导人为世界提供了使全球合作适应21世纪需要的工具。IMF的治理改革将在多边层面上促进这种合作。他表示，推进基金组织份额的转移——从被过度代表国家转向代表不足的国家，转向充满活力的、新兴的发展中国家——是关键。

卡恩说，全球需要一个稳定的由全球最终借贷机构支持的国际金融体系。为全球提供金融保障对解决和预防危机至关重要。IMF目前存在不确定性，还不能成为可靠的全球最终借贷机构，但它有潜力成为有效的、可靠的金融保障提供者，前提是需要适度改革，可用资金要得到加强。他认为伊斯坦布尔会议“也许可以成为国际货币基金组织的新起点。”

矛盾与挑战

任何一次危机都是改革的机遇，但是新秩序的诞生总会使旧秩序中的既得利益者受到影响。历史上由美欧主导的IMF在其治理改革中遇到的内部阻力主要来自发达国家，尤其是欧洲。

金融危机爆发以来，发展中国家要求增加在IMF中的份额，美国希望欧洲国家能够同意出让这部分份额，这自然引来欧洲的不满。

美国财政部长盖特纳10月4日在伊斯坦布尔敦促IMF为调整份额制订具体时间表。他说，一个“更具代表性、反应更迅速、更有责任感的管理结构不可或缺，可加强国际货币基金组织的合理性……我们呼吁国际货币基金组织就如何在非常短时间内实施配额调整提出具体计划。”另外，盖特纳建议改革IMF执行董事会，将执行董事由现阶段24名减至20名，“同时保留新兴市场和发展中国家现有执行董事席位。”

这意味着欧洲国家现阶段合计持有的8个执董席位将被削减一半。而发展中国家提出的发达国家转让至少7％份额的要求遭到欧洲国家反对。

欧洲联盟轮值主席国瑞典财政大臣安德斯·博里在年会期间代表瑞典、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛等国家发表声明说，欧洲一旦在IMF影响力削弱，提供金融援助时可能出手不再大方。他说：“要让我们的纳税人继续支持大笔出钱，充分参与基金的决策过程是先决条件。”意大利经济和财政部长朱利奥·特雷蒙蒂在年会期间代表意大利、阿尔巴尼亚、希腊、葡萄牙等8个国家发表声明说，IMF现有的结构恰当反映了其管理和目标，没有修改的必要。

毋庸置疑，IMF治理改革是个长期过程，未来的挑战仍然艰巨。

中国人民银行副行长易纲在年会上发言说，中国支持通过各种方式增加基金组织资源，同时强调，基金组织是以份额为基础的机构，份额应是其主要资源。从中长期看，基金组织应建立份额自动调整机制，及时反映各国在世界经济中相对地位的变化，避免出现成员份额严重偏离经济现实的情况。此外，中国还建议，在完成份额改革的基础上，IMF应进行更广泛的治理结构改革，加强执董会职责，加大对管理层的有效监督，遵循公开、竞争、择优的原则改革总裁遴选制度等。管理层和工作人员中应增加新兴市场国家和发展中国家的比例，以具有更广泛的代表性和合法性。

美国知名智库彼得森国际经济研究所经济学家阿文德·萨勃拉曼尼亚认为，在伊斯坦布尔年会之后，IMF的改革将面临更大挑战。其中有两个关键问题，首先是在总裁人选上的挑战。IMF的下任总裁能否由一位不是来自欧美国家而是亚洲国家的人选出任，将在更大程度上考验这一国际金融机构的多边特点和真正适应新形势的变化。这项人事改革的意义将大于份额的转移。其次，在如何避免未来危机方面，涉及国际资本流动的挑战。如何采取宏观审慎的措施，实行反周期政策，限制信贷增长和杠杆使用，IMF在这方面要向世界经济提供更大的智力支持。