谈林改后集体林的森林经营方案编制

魏 甫 李新建

摘要: 回顾了我国林权制度改革的主要阶段,着重分析了林改后集体林编制森林经营方案的重要现实意义,根据集体林森林经营的特点,阐述了编制集体林森林经营方案应该注意的问题。

关键词:集体林;林权制度改革;森林经营方案;重要意义

中图分类号:S750文献标识码:A文章编号: 1007-5739(2009)20-0269-02

回顾新中国成立以来集体林权制度改革的历程,大体可分为4个阶段:一是土改时期的“分山分林到户”;二是农业合作化时期的“山林入社”;三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”;四是改革开放初期的“林业三定”(稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制)。这4个阶段的林权制度改革是各个时期经济社会发展的历史产物,不同程度地推动了集体林业的发展。但是,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出,严重制约了农民发展林业的积极性以及林业生产力进一步的发展,推进新一轮集体林权制度改革势在必行,迫在眉睫。

目前正在进行的集体林权制度改革,是中央做出的重大决策。2003年,党中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》,对集体林权制度改革作出了总体部署。2006年、2007年的中央1号文件和全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容和重大举措。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理对集体林权制度改革高度重视,并多次深入实际考察,做出了一系列重要指示。目前,福建、江西、辽宁、浙江等省已全面推行集体林权制度改革,云南、安徽、河北等省正在全面推进改革,其他省区有80个县市正在进行试点,全国承包到户的集体林地已超过3 333.33万公顷,占集体林地的1/5。

全国各地大力推进的林业产权制度改革,就是要将林地的所有权与经营权分离,在保持林地国家和集体所有权不变的前提下,将经营权交给能够和善于经营的主体,使农民不仅具有经营的主体地位,而且享有对林木的所有权、处置权、收益权,调动其积极性,促进林业资源的优化配置和林业生产经营要素的自由流动,初步建立起投资者、经营者、管理者多元化,责权利相统一的新机制,较好地解决一些长期制约林业发展的主要问题,如资金问题和管护问题,激发了广大林农和全社会植树造林的积极性。由此可见,通过推进林业产权制度改革,林业所有制形式和投资结构开始趋向多元化。

《国家林业局关于“十一五”集体林森林经营方案编制的试行办法》正是在全国实行林权制度改革的大背景下实施的,对集体林编制森林经营方案将极大地改变集体林经营集约度低下、经营水平不高的现状,有利于集体林实现可持续地科学发展。

1集体林森林经营方案编制的重要意义

森林经营方案是指导经营单位保护、发展、合理利用森林资源,实现科学经营、永续利用和提高森林经营管理水平的总体规划设计文件,是编制中长期计划、组织森林经营、确定采伐限额、安排营林生产和投资的依据。

(1)通过森林经营方案的合理年伐量计算,核定采伐限额,进一步完善森林采伐限额的采伐管理制度,可提高林农的造林营林积极性,使集体的森林经营逐步纳入永续利用的轨道。采伐限额需要申报和批准,手续繁琐,尤其是地处偏远交通不便的山区,极大地影响了林区群众从事林业生产经营活动的积极性。根据森林经营方案确定采伐地点和采伐量,可大大减少林农的采伐手续,只要达到采伐年限和标准,在可持续经营的目标下,就可以按照方案制定的采伐范围、时间、方式和强度进行采伐,避免“有林无指标,有指标没林”的情况出现。

(2)促进经营水平提高,督促林农采取更科学的经营管理措施。根据森林经营方案确定采伐,尽可能避免人为因素干扰,使经营水平高、经营措施好的林地缩短经营周期,由此促进经营水平和经营措施的快速提高,提高林地的生产力。

(3)有利于集体林区分类经营的落实,增加林地利用率。在实行林改的基础上,编制森林经营方案,可从宏观上对经营措施和经营模式进行规划,使因外出务工而闲散的林地通过流转得到经营利用,提高林地的利用率。

(4)有效减少对森林的乱砍滥伐。福建、江西、辽宁等省的实践证明,改革不仅没有引发大规模的乱砍滥伐,乱砍滥伐案件反而大幅度下降。2005年江西省森林案件发生率同比减少了45%。其主要原因:一是20年来的实践证明,政策越变越好,农民担心政策变的心理已基本消除,更重要的是随着农民生活的改善,砍树也不再是农民生活的必需。二是林权改革后,林木和房屋一样,成为农民的私有财产,为实现树木经济效益的最大化,农民选择在最佳采伐期采伐利用。三是我国实行了有效的限额采伐管理制度,近20年来,我国每年的森林采伐量都很好地控制在森林生长量之内。

2集体林与国有林经营的区别

(1)经营主体不同。林场的经营主体是国营林场,集体林地的经营主体是各家各户以及承包经营的大户或公司单位。

(2)经营目的不同。随着国家对生态建设投入的力度逐年加大,各项林业工程陆续实施,国有林经营逐渐由木材生产向生态保护转变,尤其是天然林。随着林权制度改革的开展,集体林经营将日益侧重经济目的,重视效益产出,同时兼顾森林的生态效益。

(3)经营水平不同。国有林的经营集约,育苗、整地、种植、抚育、采伐和更新的操作相对规范,整体水平较高。集体林地经营受市场影响大,经营相对粗放、分散,林木长期处于自然生长状态,人工干预少,生长量偏低。

(4)经营单位不同。国有林的经营单位是依据自然地理地形和经营习惯区划的小班,集体林是各家各户的山头地块,分布不规律。

3编制集体林的森林经营方案需要注意的问题

(1)集体林森林经营方案的编制要以森林可持续经营理论为依据,以培育健康、稳定、高效森林生态系统为目标,分类经营,充分体现“严格保护,积极发展,科学经营,持续利用”的现代森林经营理念,对发挥集体林的森林功能,提高森林资源质量及效益,促进“兴林富民”,实现集体林业可持续发展具有重要的指导意义。

(2)要加强集体林经营模式的研究。当前尤其是南方集体林区农村的青年劳力大多外出打工,分山到户后各自经营过于分散,水平不一,且各家人力资源情况差别大。如果全部以各家各户为单位编制森林经营方案,由于地块过于分散,难以形成集约规模经营局面,森林经营方案难以科学编制,即使编制完成也难以有效实施。要根据森林可持续经营的要求,加强集体林经营模式的研究和推广,人多地少的林区,可采用多户合并作为林班;人多地少的林区可以采用分山到户后的林地产权不变,各户入股,以村或村组为单位集体经营的方式,制定经营措施。各户入股、集体经营可以很好地整合全村人力资源,对闲散林地进行利用,规模扩大,可使森林经营方案的编制更具备现实可操作性,实现经营采伐利用的可持续发展。

(3)要协调好农民采伐预期与国家计划采伐指标的矛盾,要建立既能保证森林资源消长平衡,又能适应林业生产经营需要的森林采伐管理办法。一是在坚持森林采伐限额管理制度的前提下,适当放宽对商品林采伐的限制,足额满足速生丰产林的采伐指标。二是采伐限额按照森林经营方案编制,采伐年限由经营者自主确定。在一个限额期的5年内,当年的采伐限额可以结转下一年度使用。三是木材采伐指标的分配和采伐许可证的下达,实行公示制,采伐许可证由林木所有者直接申请。

(4)要尊重农民的意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权,依法进行,确保森林经营方案能够实行。林权制度改革后,农民拥有林木的经营和使用权,要提高农民投入到林业建设中的重要前提条件就是要保证农民的知情权、参与权和决策权。森林经营方案要公开、公正、科学管理实施,要充分尊重农民的意愿,通过协商落实林种区划,为实现分区施策、分类经营奠定基础。

(5)建立和规范林地产权流转制度,保护农民正当权益。林改后,要面临林地的经营和使用权转让问题。在林地流转过程中,县级林业部门要对林地进行评估,规范流转合同,避免林农因低估价值,日后发生纠纷。同时,明确承包者在经营期间发生林地征占用时的补偿分配细节,消除承包过程中涉及林地征占用时存在的利益分配纠纷隐患。

(6)编制森林经营方案要根据资源状况,因地制宜。由于森林经营方案是分林种及经营类型进行设计的,生产单位可根据森林的实际情况,因地制宜地进行经营和管理,为合理组织经营提供方便。

(7)县市林业职能部门要根据省级林业主管部门的部署,开展县(市)、场级森林资源清查工作,全面、真实掌握本地区内的森林资源现状,联系各县(市)编案实际,修定县(市)、场级编案的相关林业数表,开展乡镇、场级编案试点,分解县(市)级森林规划指标,进行经营方案编制工作,自下而上地进行编案汇总,形成县(市)级森林经营规划编制说明书(报告)并上报审定。同时,加强经营方案的实施监督,将落实结果作为考核各级领导干部任期森林资源消长目标、实行经营承包责任制的依据。

4参考文献

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