中国基层官员“海选”十年变迁

刘　俊　刘　旸

株洲海选曾引发作秀质疑

2008年11月22日下午，历时4个多月的株洲市优秀青年干部“海选大赛”落下帷幕，前10名可破格提拔到科级或副处级领导岗位任职。约7000多名“80后”报名参加了选举。

株洲“海选决赛”模仿了湖南卫视“超级女声”的竞争方式：考场开放、电视转播、媒体采访、亲友团助威和个人才艺展示、即兴演讲等。

尽管这次“海选”引发媒体广泛关注，但它的雏形早在十年前就已经建立。1998年，第九届全国人大常委第五次会议正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，法律中明确规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。”

可是，这样大范围的公推活动却被扣上了“作秀”、“娱乐入侵政治”的帽子。不过中国人民大学法学院教授张翔却并不这么看：“这样的尝试还是值得肯定的，至少做到了以前干部人事任用所无法企及的公开性，给不同意见者一个申辩的平台和机会。”但张翔也表示，在方法上仍值得商榷。

株洲市把海选大张旗鼓地纳入中国基层民主革新的轨道，然而它却不是这类尝试的首创者。

从吉林北老壕到四川步云乡

1987年11月24日，《村民委员会组织法（试行）》由第六届全国人大常委会第二十三次会议通过。据此，候选人的提名权从上级乡镇扩大到村庄，使候选人的产生具有了一定的民主基础。而候选人提名方式变革并非凭空产生，早在1986年，吉林省梨树县北老壕村已经进行过一次民主程度很高、被称为“海选”的村干部选举。

当时，这个村在梨树县是有名的落后村，主要问题是村委会领导班子极不得力。民意测验显示，有八成以上的村民要求民主选举村委会成员。选举时，全村所有年满18岁的村民都领到了一张白纸，写上自己所支持的村干部候选人，当场投票。结果17年来一直在任的村主任落选，一位会计取而代之。

北老壕村的这次海选尝试，开村民直接提名产生候选人的先河。此后，海选模式在吉林省迅速推广开来。

不过，海选真正在全国农村全面推广开来却是十多年后的事。基层选举专家、世界与中国研究所所长李凡介绍说，2001年，云南省完成村委会选举，至此，全国所有的省都实行了村委会直接选举。

中国有9亿多农村人口，近90万个村委会。十多年来，240多万名村委会干部基本做到了由村民直接选举产生。美国卡特中心中国项目主任刘亚伟观摩中国村委会选举长达十年，在他眼中，进步非常巨大，“第一就是海选，老百姓自己提名候选人，政府不指定。第二是秘密划票和公开唱票”。

与此同时，乡镇长的直选也在悄然进行。1998年，四川省青神县南城乡和遂宁市步云乡一起迈出了第一步。南城乡还进行了乡镇党委班子直接选举，这在全国尚属首次。李凡对步云直选的好处更是赞不绝口：“在步云乡的选举中，由于是直选，乡长必须对选民负责。它可以减轻农民和乡镇政府之间的矛盾，改善乡镇政府官员的行为，解决地方治理的问题，减少村民的上访。”

此后，四川省成为中国基层民主的试验田，不仅乡镇长选举风起云涌，最早的县级党代表直选试验也在这个省展开。

2002年12月20日到21日，雅安市区（县）党代表选举日——这是中国政治史上首次进行县级党代表直选。雨城区和荥经县党代表的名额共有325名，而实际报名参选人数竟达2000多人。一位远在深圳打工的党员闻讯，专程坐飞机赶回来参选。

不可忽视的国际力量

四川省的基层民主试验吸引了海外的目光。2006年7月下旬，由越南共产党河内市委组织部一行12人组成的代表团造访四川。而从1997年开始，美国卡特中心几乎每年都会邀请大批美国官员学者和记者到中国观摩村委会、乡镇以及区县人大的选举。刘亚伟说：“美国人看了之后都很吃惊，他们从来不知道中国农村候选人提名可以公开和竞争。”

中国官员也在走出去。从1998年开始，在卡特中心的协助下，中国民政部官员已陆续去美国观摩过两次大选、三次中期选举，去东帝汶观摩过一次全民公决，去印尼观摩过一次国会选举。这只是卡特中心和民政部合作项目中的一个内容。“村委会选举规范化项目是我们合作的重点，比如选举官员培训、民主程序规范化、网站建设，等等。”刘亚伟说，就培训而言，主要建议民政部门在培训时用案例教学取代“以会代训”的模式，“比如说，村委会选举后，村民对村委会主任有意见，搞罢免如何办等等。”而在公民教育上，卡特中心也提供了许多解决方案，比如赞助国内学者出了很多选举的书，加强民主知识的普及；加强公民民主教育，提高村民选举热情。

与卡特中心相比，欧盟跟中国民政部的合作项目更大。1998年，中国外经贸部（现商务部）和欧盟委员会签署中欧村务管理培训项目的《财政协议》，从2001年启动到2006年结束，欧盟为项目提供1066.7万欧元的技术援助，中国政府也为项目投入相应的配套资金。民政部培训中心是项目的中央级培训基地，同时还在江西、云南、黑龙江、辽宁、山东、河南、甘肃分别设立省级培训基地。

主要难题不在贿选

中国基层民主改革不断深入。2005年，民政部和中国社科院做过一个全国性基层选举的抽样调查，结果，村民对基层选举的熟悉程度、参与程度、支持程度等都很高，接近80％。然而，问题也很多，其中之一便是贿选。近年来，村委会候选人拿钱买选票的消息一直没有间断过。不过，这在刘亚伟看来并不严重。

刘亚伟认为，即便是有贿选，这也跟《村民委员会组织法》规定不够清晰有关。“给50块钱的东西如果算贿选，那么，发一根烟算不算？”只要选举牵涉到切身的利益，就有候选人去串联，投入自己的资源，“关键是怎么管理，怎么界定。千万不能把竞选和贿选混为一谈。”

在刘亚伟看来，目前严重的是很多村里受教育程度比较高的青壮年都在外边打工，导致没法选出优秀的领导者。另外，比如广东那边好多外省打工者聚集的超级村，这些打工者因为本身不是当地的村民，没有选举权。但刘亚伟说，有些地方已经开始有所改变，“像黑龙江的一些村已经在实施，只要在本村住满两年，其他村民不反对，对村子有贡献，就有选举资格”。农村基层选举下一步的关键是在“选后”怎么办，“选举完之后，监督、决策、管理如何落实，这很关键”。

十年间，中国村一级的基层选举已覆盖全国，且成效显著。刘亚伟说，中国的选举法律其实做得很缜密，如果严格按照法律走，老百姓怨气会更小，对政府的认同会增大。“如果到时中国的确给世界提出一条不同的民主发展模式，将会极大改善西方人对中国的看法：中国经济不但搞得好，而且有自己特色的民主模式。”

（邱宝珊、龚宝良荐自2008年11月27日《国际先驱导报》本刊有删节）