教育电子政务建设中若干问题的思考

咸立亭

摘 要：本文从建设和管理两个层面上介绍了当前教育电子政务建设的现状、特点和存在的问题，提出了新时代条件下，教育电子政务的建设思路。意在为教育主管部门提供可借鉴的参考，也为各级教育行政机构、学校构建科学的、可持续发展的教育电子政务体系提供理论与方法上的指导。

关键词：教育电子政务；教育管理信息化；信息化标准；资源整合

中图分类号：G434文献标识码：A文章编号：1673-8454（2009）02-0009-04

一、概述

我国的电子政务始于20世纪80年代末的办公自动化建设，经过这么多年的发展，电子政务建设更加科学、规范、合理。[1]而作为重要组成部分之一的教育电子政务在教育领域的应用历史悠久，为进一步推动教育电子政务建设与发展，2001年教育部开始组织进行全国教育电子政务建设的规划，从中央级电子政务建设开始着手，试图带动和促进全国教育电子政务建设的快速发展。这些年，各级教育部门和学校在教育电子政务建设方面做了大量工作，启动并建成了一批重点信息化应用项目和工程，在实现教育行政电子化、管理决策科学化、公共服务系统化，全面提高教育公共服务能力和教育管理水平等方面取得了显著成绩。可概括为以下几个方面。

第一，教育电子政务的应用架构已基本形成，基础设施建设已初具规模。目前基本建成了教育部与各省（自治区、直辖市）教育行政部门和部属高等学校的办公信息网络连接与信息交换，各省教育行政部门也建立了与所辖各市（县）教育行政部门以及省属高校的信息交换系统，教育电子政务建设从技术主导走向“政务”主导。相继开发、应用了一批重要的应用系统和专业信息服务系统。

第二，各级教育行政部门和各级各类学校的办公业务网和门户网站已经逐步建立并投入使用，为教学、科研、管理以及社会公众提供服务的能力和水平在不断加强。部分省市和高等院校已经开始着手建设基础数据库系统并尝试着在一定范围内实现互联互通和资源共享。

第三，以颁布“学校管理信息标准”为契机，积极推进教育管理信息标准化进程。各类教育信息资源建设逐步展开，建立了一批科研、人事、后勤、财务等数据库和应用系统，为教育行政管理提供了强有力的支撑，信息系统已经从“孤岛”逐渐走向整合。

第四，各级教育行政部门和各级各类学校已经初步建成了一支既懂信息技术又熟悉教育行政部门业务的专业队伍。为教育电子政务后续发展进行了人才储备。

教育电子政务建设在取得上述成绩的同时，也凸显出诸多问题。

二、存在的主要问题

1.传统的业务流程和教育电子政务的对接存在问题

目前全国各地的教育电子政务建设已经从最初的硬件建设、应用操作阶段过渡到流程整合、全面应用阶段。此阶段最大的问题在于传统的业务流程和电子政务系统的整合、对接。

传统的教育行政管理工作流程是以部门为中心的, 而教育电子政务则需要以事务为中心。[2] 这两种流程在整合对接过程中存在着诸多矛盾或者说不协调之处。各级教育行政管理本身的复杂性，使得通常的行政划分和政府工作流程因为各部门条块分割、组织间界限分明、缺乏协同与互动,[3] 无法满足电子政务系统以事务处理为中心的流程要求, 从一定程度上限制了教育电子政务优势的充分发挥，也阻碍了教育电子政务的发展。

教育电子政务是指在管理、信息等科学理论的指导下,以计算机、网络等现代信息技术为手段, 超越时间、空间与部门分隔的限制, 构建电子化的虚拟教育行政部门和虚拟大学,逐步改善教育行政机关的工作方式和业务流程, 为教育系统和社会公众提供全方位的优质、高效、规范的服务，促进职能转变,推动教育信息化和教育信息资源的充分利用, 这与传统的行政机关工作机制有很大区别。

再有，各级教育行政机构和各级各类学校处于组织机构职能和管理方式的改革之中，这种优化重组的改革本身还处于探索与不断改进阶段, 也给教育电子政务的实施和发展带来困难。体制和机制以及行政职能的每一次调整,都会要求教育电子政务管理平台的更新改造，这样就使开发更新成本、开发周期和开发难度增加,无法和实际的业务流程保持同步和对接，逐渐成为教育电子政务推行的严重瓶颈。

在这一对接过程中还存在着观念上的壁垒。电子政务作为一种新的工作模式，必然需要打破传统的工作习惯。像网上办事、网上信访、公文流转等大量业务活动，通过网络实现虽非常方便，但目前落实得并不好，主要原因就在于各级行政人员很难主动地去改变旧的应用习惯。

2.整合口号下的信息孤岛在扩大

单纯的应用转向服务的整合与协调是教育电子政务下一阶段的开发和应用重点，但是，由于规划、建设上的无序和缺乏统一，导致各类教育信息分散于各级教育行政机关、学校中，教育电子政务分散建设的结果，首先是信息质量不高。各部门间采集的信息没有统一的标准格式，甚至采集的数据项内容、数量多少均不确定，无形中影响了信息的权威，造成了教育信息的深度挖掘和再利用困难重重。

另外，管理体制上的条块分割也阻碍了信息在各部门间的顺畅流通和共享使用，信息利用程度不高，应用水平不高，重复、低水平开发现象严重。信息安全也普遍存在问题。这样做的结果，一方面是在大张旗鼓地喊着“整合”，实际上信息孤岛现象在加剧。

对于整个教育领域来说，由于数据信息标准化程度不够导致信息交换困难、信息孤岛的现象仍然很严重。主要表现在两个层次。第一个层次是教育行政部门。各教育行政部门已经建设了很多应用系统和平台，有的平台发挥了较大的作用，但在建设中，各应用系统之间的数据无法实现共享与交换，部分数据不完全规范、可信。因为各自的数据采集渠道、规范、流程、命名不完全一样，这就使得将来这些数据的准确性、一致性成为潜在问题。第二个层次是在各级各类学校。很多学校在信息化建设中校内各单位数据标准规范不统一，导致信息不一致，无法共享。而信息化建设是一个系统工程，需要通盘考虑，统筹规划。

3.业务、技术外包潜在风险

在教育电子政务实施过程中，由于人力、物力、财力等的限制,各级教育行政部门不可能将电子政务的建设独自承担起来,大多采用“产学研”结合方式，充分依托IT企业的技术和资金优势，采取外包的方式强化政企合作，在平等参与中实现双赢。这对于启动教育电子政务，快速推进传统业务流程电子化具有非常大的促进作用，但是随着电子政务的推进，各类弊端逐渐显露出来。

有些部门为了提高电子政务项目开发效率, 把电子政务系统开发整体外包给了IT 企业，包括软硬件的选择到系统平台的搭建、实施, 甚至是整体解决方案，整个过程都不参与到项目的开发中去。为系统的后续健康运行和升级维护埋下隐患。

在教育电子政务实施过程中，各级教育行政部门应是抉择者和掌控者，要在项目建设初期就对教育电子政务建设的目标、定位有明确的认识, 在系统平台的搭建上要有整体宏观上的把握, 在进行功能设置时必须全面地跟进和参与，对公众服务的项目要实时提出具体要求。在合作过程中要注意同步培养自己的技术队伍。这支队伍建立不起来，保证其健康发展的运行和维护模式就无法建立。目前很多省市和学校的电子政务平台虽然建起来了，但这只是个开始。部分教育电子政务应用平台需要运营，需要有一支队伍进行数据采集、分析、不断更新、维护、组织相关专题和互动，丰富充实内容，不断满足教育系统和社会的各类切实需要。

在教育电子政务建设过程中，涉及一个很重要的问题就是信息安全，业务和技术外包无法保障信息安全，为此，很多关键技术必须靠教育行政部门自主研发，这是对电子政务发展提出的严峻挑战。

再有，相关教育信息化企业虽多，但实力相对弱。没有一个IT企业能拿出一整套的成熟系统和解决方案，这也增加了业务和技术外包的风险。

4.服务理念和服务方式急需创新

教育电子政务是对传统业务的彻底变革，强调以公众为中心, 通过内部整合, 全方位地向教育系统和社会公众提供优质、规范、高效的管理和服务。时代的发展要求服务理念和服务方式必须适应新型业务需要，提供更高水平的服务。

各级教育行政部门实际应用的教育电子政务服务方式依然是依据传统的业务流程，是对传统工作方式的复制和再造，缺乏人性化更谈不上“以人为本”。如一些服务功能设置呆板简单，操作复杂；便民服务数量少、质量低，一站式服务无从谈起；政府信息公布内容陈旧，更新不及时；政府部门仍不能完全摆脱管理者的姿态, 自上而下的信息传达较多、自下而上的信息反馈较少, 发布的消息较多、公布的信息较少, 互动的较少，简单传达的较多、优化整合的较少。[2] 教育行政管理部门在电子政务的服务理念上与信息时代公众、广大学生的切实需求还有一定的差距。

5.地域差距在拉大

由于诸多因素的影响，各省、同一省内各地区之间的教育电子政务建设与发展差距很大。例如，有的已经实现了在线处理服务，完善纵向与横向的发展与整合，实现向无缝网络集成性电子政务逐步过渡，而有的地区则表现得比较落后，特别是各地区教育行政机构领导的信息化领导力存在着严重差距，导致各省、各地区这种差距在拉大。

6.人才缺乏现象在加剧

各级教育行政部门中的工作人员信息技术能力都比较弱，相关的培训和技术队伍建设也有待加强。还需要解决高技术人才待遇等问题。

另外，相关标准建设落后以及资金建设不足也在一定程度上制约着教育电子政务的发展。

三、探索教育电子政务的科学发展之路

大力推进教育行政部门的电子政务/电子校务建设，已成为教育行政部门和学校转变管理职能、转变工作方式和作风，进一步提高工作质量和效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的教育管理体制的重要任务。因此，必须在科学发展观指导下，谋求教育电子政务的科学发展。

教育电子政务“十一五”阶段的总体建设发展思路是：以中央级教育电子政务建设为龙头，带动全国教育电子政务的建设，逐步建成数据集中、应用集成、基础设施整合、标准规范、安全高效的教育电子政务平台，建立以服务为中心的教育电子政务平台，提高政府的综合信息服务和网上办事能力。重点工作是，建设整合教育政务信息资源和教育公共数据库，统筹规划建设教育电子政务基础保障和安全保障环境，建立并贯彻实施教育电子政务标准体系和相关的法律法规，建立健全教育电子政务建设的管理体制与运行机制，促进教育电子政务的有序、良性发展。 [4]

除上述总体目标外，为科学谋划教育电子政务，还需要在以下几个方面予以强化。

1.机制和体制建设是保证教育电子政务快速、健康发展的关键

为此，必须在全国上下建立起联动的各级教育电子政务建设领导机构，并将教育电子政务建设纳入各级教育行政机关每一年的工作重点，把具体建设指标写入教育信息化“十一五”规划之中予以保障。同时要建立各种教育电子政务绩效评估体制，建立激励和约束机制。[5] 创新体制机制，建设专业队伍。通过建立合理的教育电子政务运行服务机制和专业的建设与运维服务队伍，完善培训与考核机制，确保教育电子政务平台能够长期安全、稳定、高效地运行。

2.科学谋划教育电子政务发展，应优先发展其实用性

通过调研分析部分省（市）和学校教育电子政务的建设现状得知，应首先把实用性作为教育电子政务的突破口和追求目标，并确定其由简入繁的开发和应用原则。教育电子政务建设之初最关键的就是怎样让使用者接受。很多耗资巨大、功能大而全的电子政务系统多数不能应用起来或中途夭折的最主要原因就是不能在应用之初被使用者所接受，被动使用的结果使得多数教育电子政务系统不能得到很好的应用。为此，在追求实用性而非完美性的前提下，要把教育电子政务建设抽象为“数据+服务”，[6] 即在全面掌握、整合各类教育数据的基础上，以创新的服务让使用者快速接受，然后在此基础上，再逐渐扩展其他功能，完善服务。

对于教育电子政务来说，整合是关键，整合的前提是实用。

各类教育资源包括原有资源和新产生的各类资源两类，在进行整合时，对于存在于各级各类教育行政机关中的原有基础教育资源，在尽量不改变其结构、使用方式的情况下，通过建立教育管理信息系统互操作框架，保证各个系统之间的数据无缝连接，保持原有系统使用者的“积极性”，通过人性化的设计激发其使用欲望和潜能。对于新产生的教育数据，则严格按照教育部颁布的有关标准进行数据加工，开发数据使用接口，并及时存入教育数据中心数据库。[7],[8]

提供什么样的“服务”是决定教育电子政务系统能否具有生命力的关键。传统的电子政务所提供的功能很单一，并非是一个系统集成，问题的实质是对教育系统中的各类“服务”不是很清楚，为此，对教育系统各类业务必须详细归纳、梳理，摸清各类数据、各类业务之间的关联，进行关联度分析，构建教育数据“关联矩阵”并依次构建“服务矩阵”,以服务为核心,理清教育电子政务系统应具备的主要“服务项”。

3.制定业务流清晰的业务整合框架模型

教育电子政务的建设内容宽泛，如果没有一个综合性的建设框架模型予以支撑，建设和应用过程中将失去方向性，很难保证其建设质量。目前在教育电子政务领域，各类系统纷杂，各种理念和技术共存，迫切需要进行业务梳理，从业务流角度进行理顺，在电子政务开始阶段所提出的OA、MIS理念和技术应随着信息技术的发展予以发展，而非抛弃。为此，应考虑一种集成模型，并使其贯穿于教育电子政务建设全过程。图1为通过调研、分析提出的教育电子政务业务互操作模型。

信息发布与互动(Web)层主要提供各类信息发布、查询和互动服务，服务对象为教育系统和社会公众，通常以网页的形式予以呈现。

办公平台(OA)主要为各级各类教育行政人员提供办公服务，具体可细化为内部信息发布（新闻、日程安排、通知、公告、待办和及时消息等）、信息交换与文件管理、数据传输与交换、文件传阅审批与在线协同办公、网络传媒与各类服务信息。

政务管理平台主要是各类政务管理系统，包括人事、教学、后勤、财务等，涵盖整个教育系统业务。

决策支撑系统主要为各级领导提供教育数据支撑服务，包括对教育数据的智能分析与统计，各类预测模型的建立等。

资源库是各类政务信息资源的集成，是未来电子政务网络集成的基础。

这样的模型结构清晰，建设思路明确，完全符合当前和长远教育电子政务发展需要，是实现协同政务的基础，更符合国际上通用的对电子政务建设五个阶段的划分。

4.创新教育电子政务和谐建设、发展模式

我国的教育电子政务起步较晚，几乎都是通过模仿和引进来推进自身建设的，为此，在引进的同时，必须注重创新。建立以服务为中心的教育电子政务平台，强调服务导向，坚持应用驱动。以服务学校、师生和社会公众为目标，以提高政府的综合信息服务和网上办事能力为目的。

整合教育政务信息资源，构建集成、共享的教育公共数据库，构建统一的教育电子政务数据中心，制定统一的数据标准和编码规范，统一技术架构，建立系统开发遵循的统一技术规范，促进持续发展。[9]

建立、完善教育电子政务标准体系和相关的法律法规，并通过认证等手段强调贯彻实施；建立健全教育电子政务的管理体制与运行机制，促进教育电子政务的有序发展。

同步规划设计信息安全保障体系建设，建立网络安全、数据安全、应用安全的教育电子政务信息安全保障体系。

四、结束语

构筑安全、稳定、高效、可持续发展的电子政务平台是时代发展的要求，但总的来说我国的教育电子政务还处在初级阶段，网络的基础建设还相对薄弱，电子政务标准化尚不完善，安全性问题未能得到有效解决。要解决这些问题，就要把教育电子政务看作一项复杂的系统工程，应该用系统工程的方法来指导它的建设和发展。只有认真分析存在的问题，理清发展思路，找准发展方向，才能快速科学地推进教育电子政务的发展。

参考文献：

[1]吴迎新.如何构建可持续发展的电子政务[J].信息化建设,2007,(7):19-21.

[2]叶赛.电子政务实施中存在的问题及其成因[J].华南金融电脑.2008,(4):77-79.

[3]岳建伟,刘生权,钟耳顺,姚敏,方利,张建平.电子政务系统协同式开发平台研究[J].计算机工程,2007,33(3):273-277.

[4] http://www.edu.cn/gd_6534/20080623/t20080623_304107.shtml.

[5]安宏,高学东,曾德华,员普超.教育电子政务综合评估指标体系的构建及评估方法研究[J].中国教育信息化,2007,(4):15-16.

[6]刘学军,张广新.吉林省教育电子政务建设的实践与思考[J].中国教育信息化 (论坛专刊),2008,(10):44-46.

[7]魏吉华,王新才.我国政府信息资源开发利用策略研究[J].电子政务,2007,78-83.

[8]张繁,蔡家楣.电子政务系统中的数据交换和共享服务平台设计[J].计算机工程与应用,2003(7):226-229.

[9]莫赓,钟华,魏峻.一个面向电子政务的信息交换与共享平台的设计与实现[J].计算机应用研究,2007,24(5):156-159.

（编辑：隗爽）