日本对华政府开发援助的政策演变及其作用

石其宝

[摘要]日本对华政府开发援助在中日关系中占有非常重要的地位，它的实施方式主要有日元贷款、无偿援助和技术合作三种类型。在它近30年的实施过程中，经历了暂停、限制、降温等各种复杂的过程。2008年，日元贷款已经停止，日本政府开发援助的方式与援助重点也将发生很大的改变。本文将围绕日本政府开发援助的产生背景、政策演变、实施状况及其作用进行分析。

[关键词]日元贷款，无偿援助，技术合作

[中图分类号]K15

[文献标识码]A

[文章编号]0457—6241(2009)14—0053—06

2009年是日本对华政府开发援助实施三十周年。中日复交以来，在两国企业间的贸易、企业投资迅速发展的同时，两国还在政府与民间两个层次进行了多种形式的资金合作。在中日资金合作中，日本对华政府开发援助是其中最为主要的一种形式。日本的对华政府开发援助主要有两大类三种形式，这两大类为资金援助和技术合作；由于资金援助又有日元贷款和无偿援助两种，所以也就出现了三种形式：日元贷款、无偿援助和技术合作。1979年12月，日本首相大平正芳访华，正式许诺日本政府向中国提供海外经济协力基金日元贷款，以此拉开了日本对华政府开发援助的序幕。

其项目主要分布在交通、能源、通信、农业、环保、人才培养等领域。从中我们可以看出，日本对华政府开发援助是以有偿的日元贷款为主体的，无偿援助仅仅是其中的一小部分。

一、日本对华政府开发援助的产生背景

日本自二战后以来，对外较早地实施了政府开发援助，但对中国的这一援助，直到中日复交七年后的1979年才开始实施。这种情况的出现，与我国20世纪六、七十年代的对外经济政策有很大关系。

当时，由于我国在经济领域中，认为社会主义与资本主义是不相容的，社会主义国家不会使用资本主义国家的资金；而在与社会主义国家苏联之间，又由于60年代偿还苏联外债的经历，所以我国六、七十年代实施的是既无外债，又无内债的经济政策。在这一政策指导下，我国除吸收少量国外存款和使用延期付款外，其他使用外资方式几乎都成了禁区。

十一届三中全会召开后，我国开始把工作重心转到经济建设上来，计划实施一系列建设工程。但当时面临的严重问题便是资金严重不足。1978—1979年，中国与外国曾签订了高达79.9亿美元的设备进口合同，但1978年、1979年中国各年的外汇储备仅有15.57、21.54亿美元，远远不够这些设备引进所需的资金。为此，我国曾压缩了一批已与日本签订了合同的经济合作项目，对刚刚起步的中日经济合作产生了不少负面影响。

在这些背景下，中日双方开始意识到，可以利用日本的政府开发援助资金来解决中国建设资金不足的问题。1978年9月11日到15日，日本通产相河本访华期间，中方希望日方能对黄河、长江水利发电站等项目提供资金合作，河本相对此作出了积极的表态。1978年9月，日本经济协会会长稻山嘉宽访华时，向中国建议可以考虑使用日本海外经济合作基金的资金。我方当时并未拒绝，也未接受。同年10月23日，邓小平副总理赴日访问期间，在回答记者提问时，表示关于日本政府向我们提供贷款的形式，我们还没有考虑，但今后将对此进行研究。而在此之前，中国一直对该类性质的贷款持否定态度。因此，这一回答是中国领导人首次就日本政府贷款表示初步的肯定姿态。

1979年夏季，中国政府开始通过驻日使馆、日本驻华大使馆、日本外务省、日本海外经济协力基金会了解日元贷款的情况，并探讨使用日元贷款的可能性。而日方也积极向我国介绍了日元贷款的资金来源、贷款程序、项目选择、采购方向、支付程序等。在此基础上，1979年9月，谷牧副总理访日时，代表中国政府正式向日本政府提出了贷款要求，并商定了合作原则和工作步骤。10月份，日本外务省代表团访问我国，对我国提出的日元贷款项目进行了考察，并就有关问题进行了磋商。

1979年12月7日，中日两国政府发表联合新闻公报，日本政府对我国承诺六个建设项目，从1979年到1985年贷款3150亿日元(约合15亿美元)，年利率为3％，偿还期为30年。这标志着中日经济合作的重要形式——日本对华政府开发援助项目的正式启动。

二、日本对华政府开发援助政策的演变

日本对华政府开发援助政策大致经历了以下几个阶段：1．实施初期阶段(1979—1988年)，在考虑与美国及DAC诸国、苏联、东南亚各国协调的基础上，积极对我国实施了3次日元贷款及其他援助；2．暂停、恢复及限制阶段(1989—2000年)，1989年，在西方各国普遍实施制裁的情况下，日本曾暂时停止了对华日元贷款。1990年7月底，日本率先宣布解除对中国的制裁，并于11月恢复了对中国的第三次日元贷款。但1995年以后，日本政府又开始以中国进行核武器试验为由，不断限制对华援助；3．调整与降温阶段(2001—2008年)，2001年以来，日本制定了新的政府开发援助大纲，不断降低对华援助额度，其援助重点也主要转向了环境、人才开发等领域。到2008年，日本政府停止对华日元贷款，援助的方式和重点也发生了较大的改变，这些变化标志着日本的对华政府开发援助将进入一个新的发展时期。

1．实施初级阶段(1979—1988年)

在实施初级阶段，日本大平首相在1979年12月访华时，向中国提出了对华政府开发援助的“三原则”：第一，即不进行军事方面的合作；第二，不损害日本与其他亚洲国家，尤其是东盟各国的关系；第三，日中关系不是排他的，是在与其他发达国家协调的基础上进行的合作关系。

第一条原则，既符合当时日本社会的和平主义路线，也可以避免引起其他国家尤其是苏联的警惕。自中日复交以来，苏联就以各种方式表示了不满，并极力阻挠中日友好条约的签订。由于苏联在中日关系上不断对日本施加压力，所以在对华援助时，日本不得不强调中日两国的合作不是针对第三国的，并在决定对华政府开发援助后，通过外交途径向苏联表明不会向中国提供军事援助。

第二条原则主要是为了获得日本原来主要受援国的理解，在向中国提供政府开发援助之前，东盟各国一直是日本的主要受援国。日本对中国实施援助后，是否会影响这些国家的援助额度，中国是否会成为这些国家的贸易竞争对手，成为这些国家的主要疑虑。为此，日本一再表示要继续重视对东盟各国的援助。而中国方面也对此表示充分理解。

第三条原则主要是针对欧美各国的。由于当时中国并不属于DAC诸国援助的“发展中国家”，而日本率先对中国实施了这一援助，会使欧美各国认为日本有独占中国市场的嫌疑。为此，日本一方面强调对中国的援助，有助于亚洲的和平与稳定，获得了各国的认可，同时又努力说服