体制怪胎驻京办

斯　通

驻京办的存在，根源在于权力和资源的集中，在于权力和资源配置欠缺透明化与公正性。

日前，河南两家驻京联络处购买777瓶假茅台事件的曝光，加上媒体报道山东潍坊撤销驻外办事处，有关驻京办腐败的讨论及其存废之争再度甚嚣尘上。

今年2月初，河南许昌和漯河两市驻京联络处联合购买了777瓶价值66万余元的贵州茅台酒，用于招待客人和由下属企业对外销售。但经工商部门调查和厂家鉴定，这批酒却是假酒。消息在网上传得沸沸扬扬，诟骂声不绝于耳。

4月14日，两家驻京办首次回应，这些茅台是为家乡的宾馆企业代购，并非用于招待消费。据称，许昌驻京办每年经费不超过30万元，漯河驻京办每年经费也只有20万元，“根本买不起这些茅台”。而假茅台事件后，河南省和许昌、漯河两地政府都对两家驻京办给予了批评。

山东潍坊一纸撤销驻外办事处的文件同样引发了关注。据报道，潍坊市决定，将包括驻京办事处在内的北京、上海、深圳等11家驻外办全部撤销，所有资产处理、人员安置等具体事宜在3月底全部完成。

许多民众对此做法表示赞同。但也有观点表示，尽管驻外办的设立没有法律及制度上的依据，近年来这一怪胎也正异化成为滋生腐败的温床，但基于其存在的深刻体制、制度背景，大量驻外办很难在短时间内全部撤销，即便撤销仍会有类似机构改头换面出现。

1万家和100亿元

驻京办距今已有60年的历史。最早在北京设立办事处的是内蒙古，该办事处设立于1949年3月，当时被称为“内蒙古自治政府驻北平办事处”。

上世纪90年代后期，驻京办的数量有了爆炸性的增长。台湾《工商时报》报道，根据北京市发改委2007年公布的数据显示，登记在案的省市政府驻京办有745家，其中，省级政府的驻京办125家、地级政府驻京办325家。

而据另一粗略统计，目前除了52家副省级以上机构在京设立办事处外，还有520家市级和5000余家县级设有驻京办。如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构可能超过1万家。

有关专家算了一笔账，如果每家驻京办每年的经费保守地按100万元计算，所有驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。新华社下属《经济参考报》2006年则报道称，各地驻京办每年用于疏通关系等方面的“灰色经费”在200亿元以上，2002年平均每个办事处一年的经费超过482万元。

很多地方政府将驻京办列入事业编制，用事业经费，但从其职能来看，实际上却属于政府的派出机构。改革开放初期，驻京办主要承担接待地方政府官员，为地方招商引资收集资讯的任务。现时，其更多地扮演了“公关”的角色，地方政府要批项目、拉经费，就要与中央相关部门建立好关系，驻京办即负责利益输送、“跑部钱进”。驻京办还成为地方官员寻求政治靠山，以升官晋级的平台。驻京办亦官亦商的身份也备受诟病，大部分驻京办都经营酒店、餐厅等。

此外，驻京办的人、财、物由地方掌管，但由于远离地方，地方政府不可能进行有效监督。落马贪官原沈阳市常务副市长马向东的秘书、2007年出版畅销书《驻京办主任》而声名大噪的王晓方，就将驻京办称作“别人管不着、地方没法管、北京管不了”的三不管机构。

驻京办被斥为滋生腐败的温床。熟悉官场的人都知道，随着领导班子的调整和换届，其驻京办负责人的人选也会调整，一是要用自己信得过的人，二是这个肥缺必须三四年就换一茬，否则“问题就容易暴露出来”。

近年来查处震惊全国的腐败大案要案，往往也与驻京办有关联。河北省原国税局局长李真案中，省政府驻京办原主任王福友因贪污罪等被判处无期徒刑；广西自治区区委副书记成克杰案中，区政府驻京办副主任李一洪犯贿赂罪被查办；沈阳市“慕马案”中，市政府驻京办主任崔力贪污索贿被惩处⋯⋯

“跑部钱进”与亦官亦商

根据官方说辞，驻京办职能出现频率最高的两个词汇就是接待和招商引资。具体的执行部门一般一个是接待处，一个是经济信息处（有的叫经济合作处），这是驻京办的两大核心部门。

“迎来送往”是各地驻京办最为常规的重要职能。不少地方官员或家属到京，驻京办提供全天候服务，所有开销都由办事处公款支付，完全不受约束。媒体报道，在已撤销的潍坊驻京办大院里，停放的车辆包括两辆奔驰、两辆凯迪拉克和两辆林肯，还有几辆已经没了车牌。

另一重要任务则是招商引资。为利用北京的区位优势服务地方经济，驻京办人员的相当部分时间要花在与各大企业包括本地在京商人的联系沟通、牵线搭桥上。而对于这些企业而言，它们也非常看重与驻京办的交往，一方面可以联络到更多的政治资源，另一方面，决定投资时也能享受尽量多的优惠政策，可谓“各取所需”。

而从中央部委争取更多的稀缺资源和项目投资，这或许才是各地驻京办最主要、最真实的职能。2005年年底，原国家审计署审计长李金华点名批评：各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是“跑部钱进”。

1994年税制改革后，由于地方政府财少事多，中央每年都会给地方一笔转移支付，用于中央特定的政策目标，如社会保障、环保、抗灾救灾、扶贫帮困等。因这部分资金是无偿划拨和专项划拨的，且僧多粥少，也就成为各地垂涎的蛋糕。但在资金的分配上，有些没有科学的分配方法，资金是人为安排，未能实现按照因素法或公式法进行分配，再加上立项和审批的程序不规范，掌握项目和资金的部门及官员有着过大的自由裁量权，也就是带有很多人治的因素。因此，地方要得到这笔钱，就必须“创造条件”跑“部”“钱”进，进行感情或金钱方面的公关与投资。

比如，当2008年11月中央4万亿元经济刺激措施公布后，一些地方政府的驻京办、驻部办、企业闻风而动，纷纷到国家发改委要项目。不遗余力地争取4万亿热钱投向自己的地区或是部门，成为当地拉动经济发展的投资源头。据报载，一段时期，国家发改委门前车水马龙、熙熙攘攘，形成一道中国特色的“跑部钱进”的风景线。

作为往往是各地政府主要官员心腹的驻京办负责人，其“公关”角色的任务远不仅仅限于此。有报道披露，地方官员还利用驻京办搜集官场“情报”，在北京花钱买路，寻找政治靠山和各种关系，谋求升官晋级的机会。曾有东部某省，将年轻貌美的女子培训成保姆，利用驻京办送至领导人家中，充当“卧底”。

值得一提的是，截访、维稳工作近年已成为驻京办的一大重要政务。知情人士称，每逢全国“两会”等非常之时，各地都会如临大敌地花费很大精力遣返进京上访的人员，一般是由国家信访局和公安部门通知当地驻京办，然后由驻京办派人去接人，再通知当地乡镇一级的政府到北京把人接回去。

“既贵为官员，又像个商人。”这是《驻京办主任》一书的作者王晓方对驻京办主任这个“肥缺”职位的经典描述。为了弥补经费的不足，大部分驻京办都经营酒店、餐厅，卖土特产，甚至打着地方政府的旗号做生意，赔了钱让财政填窟窿。

在谷歌地图中搜索关键词“驻京办”，显示出来的密密麻麻的坐标点，其信息多是宾馆或餐厅的名录。驻京办所开设的宾馆至少是三星级以上的商务酒店；驻京办最集中的“七省大院”，聚集了江西、湖南、福建、山东、浙江、吉林等省级驻京办（江苏驻京办已迁移），这6家驻京办的餐厅菜系各有特色，像福建佛跳墙、湖南农家菜、浙江海鲜，俨然成了“特色美食街”。潍坊市大部分驻外办也都在搞经营，有的驻外办经营不善，有两家办事处已累计欠款2000多万元，有三家办事处已停止开展业务。

各驻京办在拉动北京内需方面“发挥了重要作用”，《2003年北京工业统计年鉴》里这句耐人寻味的话似乎也足作佐证。

存废之争

驻京办的撤与不撤，是个争执已久的话题。

潍坊撤销驻京办等驻外办的做法，得到了公众的广泛支持。媒体评论说，驻外办原有联络公务的意义已严重削弱，乃至沦为滋生腐败的温床，全面撤销驻外办是一项理性之举，值得借鉴和推广。一些专家也认为，驻外办作为计划经济时代的产物，在资讯发达、市场经济体制日益完善的今天，已没有存在的必要。维稳等工作本应由公安等部门完成，至于招商引资等服务职能，可以委托中介组织去运作。

不过，亦有表示，设立驻京办是地方政府成本最小、收益最大的现实选择。四川驻京办主任杨朝宾甚至称：“撤销驻京办，对地方对中央都是很大损失”。

在李金华炮轰驻京办“跑部钱进”后，2006年掀起了一场驻京办整肃风暴。据媒体报道，当时国务院机关事务管理局正制定一份彻底的整改方案，整顿驻京办也被中纪委和监察部列为当年四大工作任务之一。次年，河北承德驻京办成为“第一家主动撤销的驻京办事处”。一时，驻京办面临半个世纪以来最大的一次生存危机。

然而，二三年过去了，不见中央重拳出手，驻京办依然故我。有观点指，驻京办整肃风暴落了个雷声大、雨点小，固然和中国特色的运动式整肃的先天缺陷有关，驻京办的腐败多是私相授受，具有查证的难度；而裁撤驻京办迄今无下文，则更主要是因为其生存的深层土壤堪称肥沃。

各类驻京办的存在，根源还在于权力和资源的集中。分税制和中央财政转移支付，在某种程度上强化了这种权力和资源配置的依存关系。同时，权力和资源配置又欠缺透明化与公正性。中央政府与地方政府之间的许多财权、事权、人事权方面缺少规范的界定，“会哭的孩子有奶吃”，对一些项目、资金的分配，谁会跑谁就有好处，势必导致一些地方政府为寻求更多的资源而设立驻京办，这其中也包含了中央与地方、各地方政府之间的博弈。李金华就提出，应逐步减少专项的转移支付金并规范管理。

分析认为，板子不应该完全打在驻京办的头上，腐败不是驻京办的全部问题所在，虽然腐败缠身似乎成为眼下驻京办无可逃避的宿命。如果对预算资金和部分转移支付资金的管理和审批权不能进行深入改革，建立公共财政，如果既有权力关系图谱不变，驻京办只可能越来越坐大，而不容易关停撤销。

在王晓方看来，“这个东西撤销不了，如果说哪天没有驻京办三个字了，那它肯定是改头换面成其他部门了。”

香港驻京办

无论是组织架构还是工作职能，香港驻京办都与内地驻京办有着迥然的差异。

香港特别行政区政府驻北京办事处，成立于1999年3月，该机构定位为特区政府与内地机关之间的一道重要桥梁。香港驻京办的第一项任务就是“向中央政府、内地其他部门和非政府机构提供有关特区的资料”。

这与内地驻京办是地方政府与中央部门之间的桥梁截然不同。以河南省为例，其驻京办的首要职能是“根据省委、省政府的要求和省直部门、市县及企业的委托，同中央国家机关和北京市有关部门加强联系，承办河南省需要在北京办理的事项”。

香港驻京办组织架构的简洁也是内地驻京办所无法比拟的。香港驻京办下设四个部门，分别是经济事务、贸易及联络组，入境事务组，新闻组，行政组，全部人员编制约17人。河南驻京办则下设机关处室和事业处，前者又分为办公室、人事处、信息经协处、接待服务处；后者分为北京河南大厦、北京崇豫宾馆、北京豫祥宾馆、京豫信息中心、北京河南经济信息咨询服务中心。

与内地驻京办大多为地方政府甚至个别领导服务相比，香港驻京办更加以人为本，致力于为香港市民在北京提供帮助。

香港驻京办的预算和开支情况：2006-2007年，预算7600万港元，实际开支7700万港元；2007-2008年，预算9960万港元；2008-2009年，预算9920万港元（未修订）。