中国建设监理制度研究

孙宝芬

摘要:随着改革的深入发展,我国建设工程监理行业随之逐步发展,但在发展的同时也存在一些问题,因此应该采取各项措施,加以逐步解决。

关键词:建设监理;制度;发展;现状;对策

中图分类号:F912.29文献标识码:A文章编号:16723198(2009)19008201

中国建设监理制度,是20世纪80年代中后期随着我国工程建设管理体制的改革发展起来的新兴行业,参照国际惯例,在我国建设领域推行的一项科学的管理制度,对提高工程质量、控制投资和工期起到了一定的作用,是建设项目有序进行的保证,并已为我国的经济建设做出了贡献。

1中国建设监理制度的发展

在广泛征求有关部门和专家意见的基础上,1988年7月建设部印发了《关于开展建设监理工作的通知》,提出要建立具有中国特色的建设监理制度。1989年7月建设部颁布了《建设监理试行规定》,这是建设监理工作的第一个规范性文件。1992年建设部又制定颁发了《工程建设监理单位资质管理试行办法》和《监理工程师资格考试及注册试行办法》。1992年9月建设部、国家物价局联合印发了《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》,这些法规为监理事业的健康发展起到了重要作用。1995年10月建设部、国家工商行政管理局印发了《工程建设监理合同》示范文本,同年12月建设部、国家计委印发了《工程建设监理的规定》。在1995年12月召开的全国第六次监理工作会议上,建设部决定按照原定计划,从1996年开始,在全国全面推行建设工程监理制度。1997年11月1日第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》,并决定自1998年3月1日起施行。《建筑法》第三条规定:“国家推行建筑工程监理制度”。这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定,这对我国建设工程监理制度的推行和发展、对规范监理工作的行为,具有十分重要的意义。

2中国建设监理制度的现状

自从推行建设工程监理制度以来,建设工程监理已经逐步形成了一整套法律法规体系,使监理工作做到了有法可依,有章可循。给了监理企业和监理人员一个合法的地位,不是可有可无的边缘化角色,而是强制性监理,成为法定的五个参建主体单位之一。

监理队伍不断壮大,人员素质不断提高。 监理的范围不断扩大,成效卓著。目前监理范围已涉及工民建、市政公用、公路、桥梁,水利、电力、冶金、石油、化工、铁道、机械设备、煤炭、飞机跑道、通讯网络、环境保护以及信息化工程等,基本涵盖了建设工程的各个领域。由建设工程施工阶段监理逐渐向投资决策阶段,工程实施准备阶段,工程实施阶段,工程竣工投产阶段和工程运营阶段及工程项目后评价等建设全过程监理发展。

3实施建设监理制度存在的问题

(1)目前监理仅局限于施工阶段的监理。监理制度应贯穿工程建设项目的始终,包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段(含保修阶段)。目前,我国监理工作仅局限于项目的施工治理阶段,监理单位接受委托,工程便马上开工,造成监理人员干边熟悉情况。尤其是大型工程,规模相对较大,技术复杂程度相对较高,影响因素较多,不利于监理工作的顺利发展。

(2)监理单位资质治理失衡。目前建筑市场供求关系失衡,过渡竞争造成不良竞争甚至恶性竞争,从而造成了市场的混乱局面,因此改革和完善企业资质治理办法,建立严格的建筑市场准入和请出制度势在必行。严格市场准入制度,对不符合资质要求的监理企业不予入内,从而有效制止素质较低的监理企业采取压低监理费率承揽业务,扰乱市场秩序。另有,当前地方保护部门分割、统一平等、公开的竞争有序的监理市场尚未形成,政府应为此理顺其资质治理。

(3)对业主行为规范不到位,规范与否,直接关系到工程建设项目能否顺利进行,建设项目能否如期实现。近年来,国家已出台了《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量治理条例》和《建筑工程监理规范》等相关法律法规,使工程监理有章可循,有法可依。但有些业主法律意识淡薄或对监理程序不熟悉,使得工程建设过程中存在一些挥手工程、政绩工程。甚至有的业主对监理工作干预较多,不通过监理工程师而直接向承包商下达指令,造成不必要的纠纷和误解。要理顺监理市场,首先应着重抓项目法人制的推广、落实规范业主行为,使业主转变计划经济体制下的观念。

(4)监理定位应准确。作为工程建设项目的四大主体之一,监理应发挥主要作用。但工程项目建设中,重设计、施工、轻监理的观念仍很普遍。监理工程师作为公证的第三方,依据监理合同及施工承包合同开展工作,决不是承包商的质检员。这个问题既涉及到职责问题又涉及到验收程序问题。各项验收必须在施工单位自检合格的基础上报请监理工程师验收。承包商有确保提供合格产品的责任。监理负责检验工程产品,决不能把自己等同于施工方的质检员,监理的检查应全面。

(5)对合同的治理不到位。以法律为准绳、以合同为依据是监理工程师做好监理工作的基本原则。监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的治理及监理合同的认真落实。只有熟悉合同并深入学习研究,才能治理落实好工程的监理工作,使工程项目总目标得以实现。施工合同和监理合同是监理工程师做好一切工作的主要依据。

4完善我国工程建设监理制度的对策

(1)完善法规体系,健全监督机制。目前,我国颁布的法律法规中有关建设工程监理的条款不少,部门规章和地方性法规的数量更多,这充分反应了建设工程监理的法律地位。但在市场运行和市场机制方面还比较薄弱。应当在总结经验的基础上,借鉴国际上通行的做法,逐步建立和健全起来。监理企业应不断总结工作经验,及时发现问题,及时向制定法规部门提出完善的措施。

(2)适应市场需求,优化工程监理企业结构。工程监理企业应当通过市场机制和必要的行业政策引导,在工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合、大中小型监理企业相结合的合理的企业结构,按工程内容分,建设起能承担全过程、全方位监理任务的综合性监理企业和能承担某一专业监理任务的监理企业相结合的企业结构。按工作阶段分,建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业、能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。这样,既能满足建设单位的各种需求,也能使各类监理企业各得其所,都能有合理的生存和发展空间。

(3)加强培训工作,不断提高从业人员素质。从全方位、全过程监理的要求来看,我国建设工程监理从业人员的素质还不能与之相适应,迫切需要加以提高。另一方面,工程建设领域的新技术、新工艺、新材料层出不穷,工程技术标准、规范、规程也不断更新,信息技术日新月异,都要求建设工程监理从业人员与时俱进,不断提高自身的业务素质和职业道德素质,这样才能为建设单位提供优质服务。只有培养和造就出大批高素质的监理人员,才可能形成相当数量的高素质的工程监理企业,才能形成一批公信力强、有品牌效应的工程监理企业,才能提高我国建设工程监理的总水平及其效果,推动建设工程监理事业更好更快地发展。

我们必须认真学习和研究国际上被普遍接受的规则,在监理领域多方面与国际惯例接轨,大型、综合素质较高的工程监理企业应率先采取行动,以雄厚的经济实力,吸引大批的高素质的专业人才和综合性较高的复合性人才,迅速走向世界。