干部挂职管理机制研究

赵小燕

摘要:近几年来干部挂职现象越来越受到广泛关注,不少学者认为短暂的挂职无法发挥锻炼人才和发展地方经济的作用,同时制度的缺乏也易引发挂职走形,因此建议谨慎使用。干部挂职是进行人才培养的有效形式,之所以挂职没有取得应有的成效,原因主要在于缺乏一套健全的管理机制,因此从各个环节完善相应的管理机制将有利于挂职运作的进一步规范,使干部挂职能真正发挥培养人才的作用。

关键词:干部;挂职;管理机制

中图分类号:D035.2文献标识码:A文章编号:16723198(2009)19008002

在党的干部队伍建设历史中挂职一直不是一个新鲜的词汇,从新中国成立初期的“工作队”到改革开放后的专职科技副县长、副市长,干部挂职的实践已经走过几十个年头。作为干部人事制度的重要形式,干部挂职锻炼对于加快干部培养,提高公务员执政水平,建立一支高素质党政干部队伍起到了重要的作用。

但是挂职的现实运作并不令人满意,偏离民众福祉、有违公平正义的现象时有发生,特别是近些年来众多学者和公众不断对挂职现象提出质疑。笔者认为,挂职作为一种人才培养方式,其推行的价值是不可否认的,世界上许多国家广泛运用这种人才培养方式就是很好的证明。之所以挂职偏离人们预期的效果,原因主要在于缺乏严格的挂职管理机制,从挂职干部的选拔、任用、考核到最后的均存在较强的随意性,导致挂职管理出现“真空”状态。因此,本文将对如何完善干部挂职管理机制进行探讨,以使这种人才培养形式能够真正发挥出应该发挥的作用。

1干部挂职运行现状

1.1挂职干部的选拔具有随意性

许多地方在选拔挂职干部时具有较强的随意性。干部选拔通常采用的做法是上级组织部门定期拨出挂职名额后,由干部派出单位在干部自愿的基础上,根据工作安排方便以及单位领导的主观好恶确定挂职名单。在选拔过程中缺乏对本单位人力资源规划以及未来人才需求的通盘考虑,也没有对挂职干部自身的资历、专长和能力情况进行严格审核,更缺乏公正公平的群众评价和公示程序。挂职选拔的随意性使得不符合任职条件的干部混入挂职队伍,既浪费了公共资源,又违背了社会公正的原则,引发社会各界的斥责。近些年来公众广泛热议的名人挂职就是对挂职干部选拔的合理合法性提出的质疑,姑且不论名人挂职是否合理,但是这些争议的背后毕竟透露出人们对挂职干部选拔的随意性产生了严重困惑。

1.2人才调配缺乏针对性

目前许多地方在挂职干部的调配上缺乏一定针对性。笔者随机访谈过一些挂职地方,其中有些县政府领导反映本地挂职干部数量多、地位高(县委常委中三分之一是上级安排的挂职干部),因为职位有限,多数干部属于虚职,发挥不了任何实质的作用;另一方面,地方上急需的有技术、有专长的挂职干部却十分稀少。笔者通过调查还发现,相当部分挂职干部不能明确自己挂职的目的和任务,称其挂职只是接受组织安排,工作没有目标,也找不到工作重点。显然,上述干部没有考虑到挂职单位的实际需要,不仅对地方经济发展发挥不了作用,也给挂职单位造成了负担。根据长期从事挂职现象研究的尹冬华博士的观点,挂职目的主要有以下几方面:一是锻炼和培养年青干部,二是进行对口扶植,三是向挂职单位学习,这种学习既包括学习发达地区的经济建设和公共行政经验,也包括向高一级挂职单位学习管理方法和制度。当然不同的目的选用的挂职形式也会有区别。笔者认为,无论基于何种目的,只要是有利于实现国家善治和民众福祉的挂职都是值得提倡的,而最要不得的是没有合理考虑地方需求、缺乏针对性的人才调配。

1.3挂职干部的监管和考核机制不健全

挂职干部身份的双重性和特殊性,容易使他们游离于派出地和接收地的监管和考核机制之外。一方面派出地的组织部门由于人事行政上的 “鞭长莫及”而疏于对挂职干部的全程跟踪管理,一般只满足于结束阶段的考察;另一方面干部接受地由于将接受挂职干部作为一项政治任务完成,而且基于挂职干部的短期任职考虑,并不重视对干部挂职期间的实质监管。在这种管理的真空下,干部挂职的形式主义十分严重,能够在挂职地作出实质的、开创性成绩的并不太多。不少挂职干部在挂职单位当一天和尚,撞一天钟,工作马马虎虎,成天游手好闲,沉溺于交友应酬之中,更有甚者因为缺乏监管而放任自己违法乱纪,走上背离人民背离党的道路。

1.4缺乏完整统一的管理条例和制度

干部挂职虽然运行多年,但只是是中国政治生活中的一种惯例现象,并没有形成完整的制度规范。公务员法中虽然提到“根据培养锻炼公务员的需要,可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼”,但是如何对挂职进行部署和安排,各级政府一般是以专门文件的形式进行规定,缺少一部操作性和实用性强的全国统一的管理条例和制度。管理条例和制度的缺乏使我国的挂职管理基本上主要依赖于中国的政治文化和政治惯例,从而容易引发诸多消极的现象,使挂职形式违背设置初衷从而走形。另外,即使各政府部门根据自身的情况颁布有一些挂职管理条例和制度,但是内容也十分简单抽象,在实践中无法作为操作的依据,这也为不合理的挂职运作创造了空间。

2完善干部挂职管理机制的途径

2.1完善挂职干部的选拔机制

领导干部对外挂职实际上是一种严肃的人事安排,选拔合理与否将影响到地方经济的发展和人才的培养锻炼,因此应该与其他任何一项人事安排一样谨慎作出,并不能因为只是短暂的任职而忽视选拔的严肃性和规范性。首先,挂职干部的合理选拔需要派出和接受单位的共同努力。对于派出单位而言,必须将干部挂职与本部门对人力资源的长期规划相结合,使挂职更好服务于本部门未来的人才需求;对于干部接受单位而言,因为挂职干部一般会掌握一定的分管权力并对该单位产生一些影响,因此接受单位应根据自身对人才的需求对挂职干部进行严格审查,把好挂职的审核入口关。其次,在选拔标准上要遵循德才兼备的标准。一方面注重选拔那些品行端正、道德高尚的人,坚决将那些自身要求不严格,贪图个人私利,动机不纯正的人排除在挂职干部之列;另一方面要善于将有才华的人选出来,使那些政策执行水平高、专业技术突出的干部进入挂职队伍,为当地的经济发展作出贡献。再次,挂职干部的选拔必须引入群众参与。派出地应公示挂职名单让群众评议;接受地也应该改变过去上级组织人事部门对挂职选派的单项指令,通过人大的程序对对派出地推选的挂职干部进行合法表决,特别是那些到政府挂职并担任重要职务的领导干部更应该接受挂职地人民的审核。如果是形成直接“空降”的事实后再由地方人大走程序通过的话,既缺乏当地群众基础,又不利于今后工作的开展。

2.2完善人才调配机制

人才的合理调配有赖于上级组织部门、挂职干部的派出和接受单位共同努力。各级政府应该建立起一个人才需求的信息网络平台,并通过该平台交流人才需求信息,将输出和接受人才的专业、特长以及培养锻炼的目的进行公开,由组织人事部门牵头,根据各方需求进行合理调配,以兼顾双方利益,达到双赢的目的。如我国东部发达地区对复合性、经济性、国际性人才的需求较大,而欠发达的中西部地区则急需技能性、管理性、服务性人才。人才信息的交流必然使地区之间顺利实现人才互补,使挂职干部充分发挥自身专长,达到人尽其才的目的。

2.3完善挂职干部的监管和考核机制

要使挂职既有助于挂职地的经济发展,又使挂职干部得到真正的锻炼,最终使挂职制度真正发挥作用,必须加强对挂职干部的监管和考核。对于派出单位而言,必须建立全程管理和监控机制,定期对挂职干部的工作情况进行跟踪了解,并建立完整的挂职档案记录。对于接受地单位必须坚持认真负责的态度,对挂职干部与一般干部在管理和考核上一视同仁,对挂职干部挂职锻炼期间作风漂浮、未达到锻炼要求的以及群众反映问题较多、意见较大的应及时对其进行教育批评,严重的可通过与派出地协商后中止其挂职锻炼。另外派出和接受单位还应加强联系和信息沟通,共同实施对挂职干部的监管,如接受单位可定期将挂职干部的思想、工作、生活等情况向派出单位通报。

在挂职干部的考核上,有关单位应对挂职干部制定科学和严格的考核方法。首先考核指标要全面。既要有一般的考核指标,又要根据挂职干部的特殊使命有侧重点地制定出一些特有的指标。如对于党政干部侧重于考核其执行政策、方针的能力和水平;对于专业技术干部则侧重于对其专业技术水平、业务技能发挥等指标的考核。同时,要将定性和定量考核结合起来,能定量的尽量定量,不能定量的必须作出客观的定性分析,确保考核结果公正客观。其次,考核主体应以挂职地的组织部门为主,他们在干部挂职期间对考核对象的实际表现更有发言权。另外挂职干部的考核应引入挂职地的群众参与,群众的眼睛是雪亮的,他们对挂职干部的评价应该具有客观性和公正性,能避免考核走程序走过场的缺陷。

2.4制定统一的挂职条例和制度

如果没有一部统一的挂职条例和制度,合理合法的挂职运作是很难想象。之所以一段时间以来人们对挂职现象提出了诸多质疑,很重要的原因就在于挂职运作缺乏一定的依据,挂职的随意性导致挂职违背人才培养的初衷。尹冬华指出,挂职“成为中国政治生活中从中央到地方的一项重要的惯例性政治现象,甚至可以当作一项制度而加以看待”; 中南财经政法大学教授乔新生认为,挂职制度存在着先天不足,应该谨慎使用。尹冬华将挂职更侧重于看作一项政治现象,而不完全是一项制度,为什么呢,笔者认为乔新生应该是回答了这个问题,那就是挂职制度存在着先天的不足。目前我们急需制定出全国统一的挂职条例,对挂职从选拔、使用、管理、考核等多个层面进行全面规范,进而形成完整的挂职制度体系。只有在完备的制度和条例的基础上,挂职才能有章可循,避免挂职出现走形。

参考文献

[1]@尹冬华.挂职现象调查[J].决策,2008,(8).

[2]@易红庆.干部外派挂职存在的问题及对策[J].中国人才,2006,(21).