构建公共财政框架下预算绩效评价体系的设想

2009-03-06郁文霞

管理观察 2009年5期

郁文霞

摘要：预算绩效是指政府在履职过程中而进行资源分配与取得社会效益之间的比较关系，从而体现出政府资源分配的合理性和政府资源运用的有效性。随着公共财政的逐步完善和科学发展观的提出，财政预算效率与公平由何体现及如何体现来等诸如此类的问题越来越引起社会公众的关注。因此，建立公共财政框架下的预算绩效评价体系，对预算管理实施科学的评价和有效的控制。

关键词：公共财政预算绩效评价

公共财政框架的确立，标志着我国的财政管理改革已进入以支出管理改革为重点的新阶段。当前，随着预算支出规模不断扩大，预算支出效率对社会事业发展的影响日趋扩大，预算支出的管理水平直接决定着财政管理的效率以及财政对国民经济的影响度。在此背景下，建立起“规范、安全、高效”的预算管理机制，加快由“规模型”、“投入型”财政向“质量型”、“效益型”财政的转变，迫切需要构建一套科学的预算评价体系，将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系，准确地评估和考核政府部门，提升各级政府部门的绩效意识。

预算绩效评价，又被人称为绩效预算。从政府资源配置、耗用两个层面来看，一方面，预算绩效评价将市场经济的基本理念融入公共管理之中，它要求编制预算时要以部门或项目绩效作为依据，使政府资源满足各种不同社会阶层的需要；另一方面，预算绩效评价从强调政府提供公共服务和公共产品的角度，在预算管理中融入了成本核算的理念，强化政府内控机制，使在所支持的社会公共事务对社会共同需要的满足既定目标的前提下，所耗用的资源、成本最小化。

一、预算绩效评价的起源与发展

预算绩效评价，是美国在1949年首次提出的一种预算方法，1951年美国联邦预算局据此方法编制了联邦政府预算。1982年，英国首相撒切尔夫人主持的政府公布了著名的“财务管理新方案”，由此开创了绩效评估实践的新篇章。1993年，美国国会通过的“政府绩效和结果法案”，提高政府的服务质量和理性程度，增强政府内部管理效率。经过实践，美国预算绩效评价取得了相当的成效。

在当今市场经济发达国家，预算绩效评价是成熟的市场经济国家预算管理的重要手段，其主要评价内容包括公共部门的绩效考核和公共支出的效果评价两个方面。如英国、德国、澳大利亚、新西兰等国家都设立了预算绩效评价与分析机构，负责制定评价的制度、标准和方法，组织对政府投资进行效益预测和比较，对投资金额、完成时限、质量和效果进行考核，对未达要求的部门或项目追究责任。

二、在公共财政框架下构建预算绩效体系的必要性

公共财政是一种不同于“建设性财政”、“经营性财政”的财政运行模式，它作为市场经济条件下政府为解决公共问题、提供公共产品、满足社会公共需要、服务社会公众利益的财政运行机制。在市场经济条件下，衡量公共财政框架是否建立起来。既有赖于构建一整套民主化、科学化的政府资金运行机制，又有赖于科学、规范的预算绩效评价体系。

（一）构建预算绩效评价体系有利于强化预算支出管理。随着我国社会主义市场经济和公共财政框架体系的建立和发展，财政逐步由政府包办型财政向市场型财政和效益型财政转变，预算支出管理也由原来的预算资金分配，拓展到通过科学的指标和方法，对预算执行效益、效率进行追踪考评。

（二）构建预算绩效评价体系有利于提升公共财政改革的实际效果。在现行政府资金分配模式下，预算单位和财政更多地关注钱要投到哪里，怎么投入，预算一经批复即成定局。对于预算执行过程要完成什么、要达到什么效果，却掌握得很少。

（三）构建预算绩效评价体系可以满足对财政资金有效监督的需要。通过对政府预算进行绩效评价，可以及时有效地削减公共管理过程中“人为”或“人情”因素，提高预算安排与执行的透明度，较好地控制预算资金的公正性。以便于工作及时发现问题，采取措施，避免或减少实际工作中可能出现的偏差，保证政府预算的圆满实现。

（四）构建预算绩效评价体系是提高公共决策水平的重要基础。通过借助评价特定的方法、模型，对政府资金的管理水平、使用效益、投入风险等方面的综合评价，可以客观地反映预算管理的有效性、经济性和效率性，使政府资金管理和使用部门形成自我评价、自我监督和外部评价、外部监督相结合的有效机制，有利于各级政府和职能部门的决策水平。

开展预算绩效评价工作，已成为政府加强宏观管理，降低政府运行成本，提高政府资金运行效率，增强政府公共支出效果的关键手段。

三、建立绩效评价体系的总体设想

预算绩效评价体系应由预算、绩、效三个要素构成。“预算”是指财政为实现目标提供的政府资金安排额；“绩”是指预算单位或政府项目设定要达到的目标；“效”是指用通过具体考核指标评估完成目标的情况和取得的业绩。评价体系框架设计思路应主要包括绩效评价对象、方法、指标、标准、制度等方面。

（一）对评价对象进行分类

根据开展预算绩效评价工作的主体和客体的不同，可以考虑将预算绩效评价工作分为三个层次，即：综合预算绩效评价、单位预算绩效评价、预算项目绩效评价。综合预算绩效评价的主体通常有各级人民代表大会及其常委会、政府审计等部门，评价对象是预算支出的整体效益，是一个地区或单位预算支出效益的综合反映。单位预算绩效评价的主体通常是财政部门和财务主管部门，评价对象是使用财政经费的一级预算单位及所属二级和基层预算单位的预算支出效益。项目预算绩效评价的主体通常是政府监督机构、财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是预算支出项目的效益。由于预算支出项目是部门(单位)预算支出的重要方面之一，而且项目支出内容十分广泛，因此，对预算支出项目开展绩效评价，对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。

（二）确定预算绩效评价方法。预算绩效评价方法的制订既是预算绩效评价体系建立的主要环节，也是预算绩效评价具体工作面临的重要工作步骤。

鉴于公共支出项目的多样性和复杂性，若要科学衡量和判断公共支出的绩效应选择与之相适配的评价方法。可选择的评价方法主要有以下几种：一是成本效益分析法。是根据政府实现公共支出目标提出的若干实施方案，比较分析各种方案的预期成本和预期效益，选择出最优的公共支出方案的方法。广泛适用于成本和收益是经济的、有形的、能够用货币准确计量的支出项目评价，如公共工程项目等。二是费用职能比较法。这是用来评价公共管理部门和单位的一种方法，即将公共管理部门及单位所担负的社会职能与所花的费用进行比较分析，从而评估其工作质量和效率。在公共管理部门及单位职能定位明确的情况下，行使其自身职能所需要的政府资源应有一定的数量约束。三是公众评判法。采取社会统计调查问卷、测评等方式向公众进行对政府部门所提供的公共产品和公共服务的满意度调查，以评判政府机关工作效率和效果。

（三）建立科学的预算绩效评价指标体系

根据前述的预算绩效评价层次，在支出分类的基础上，分门别类地建立相应的绩效评价指标库，反映评价对象的经济发展、基础教育、科技、社会治安以及人们健康的心态、理念等具体内容。如经济绩效指标可以设定有：投资回收期（率）、内部收益率、对财政经济的贡献率等；教育事业绩效指标应包括义务教育率、师生比率、教职工比率等。

（四）构建预算绩效的标准值

由于绩效指标一般是数量化的，其评估标准通常是一个数值范围，如果被评估者的绩效恰好在标准范围之内，说明它完成了预定的职责；如果被评估者的绩效表现超出标准的上限，则说明被评估者做出了超常的努力，绩效卓越；如果被评估者的绩效表现低于标准的下限，则表明被评估者存在绩效不佳的问题，需要进一步改进。

（五）建立预算绩效评价的有关工作制度。预算绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是评价工作的组织实施，还是评价结果的具体应用都必须遵循一定的制度规范。

首先，建立预算绩效评价体系的基础是要研究制定《预算绩效评价办法》、《预算绩效评价指标设置及标准选择》《预算绩效评价结果应用》等一系列统一的制度规范，对预算绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等进行明确。其次，做好财政部门、预算部门(单位)、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设，从多方面强化和推进财政支出绩效评价工作。

近年来，中国一些地方的政府部门已经开始在公共服务中这样做，如青岛等城市，把街道清扫服务通过竞争招标的方式，承包给个人负责。北京市把公共厕所的清洁服务承包出租给个人。这些实践都为政府提供低成本高质量的公共服务提供了有益的经验。

尽管我们离建立真正意义上的预算绩效评价体系还有较长的距离，但随着预算绩效评价工作的深入，必将为促进我国政府进一步走向民主化，提高行政效率做出重要的贡献。从根本上解决政府资源配置不合理、预算约束性差、资金使用效率低等问题，满足公共财政和科学发展观的要求，准确、清晰地对政府资金的效能、效益进行分析评价，实现运行成本最小化。

参考资料：

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2、《公共预算管理》王雍君经济科学出版社 2002年9月

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4、《零基预算》冯健申主编经济科学出版社 1997年5月

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