制约新型农村社会养老保险基金筹集的因素分析

陈 美

摘要:建立新型农村社会养老保险制度,是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分,而在这一制度中,基金筹集是其核心内容。通过论述先期试点新型农村社会养老保险基金的筹集现状,分析制约基金筹集的因素,进而提出了推进新型农村社会养老保险基金筹集的对策。

关键词:新型农村;养老保险制度;基金

中图分类号:F323.89文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0032-02

新型农村社会养老保险制度,是在原有农保试行方案基础上,总结近年来理论研究成果和实践经验,逐步规范和完善个人缴费、集体或单位补助、政府补贴三方共同筹资方式和以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移、与其他保障方式相配套、适合农民特点和需求的农村养老保险制度。新型农村社会养老保险制度的建立,对确保农村居民基本生活,推动农村减贫和逐步缩小城乡差距,维护农村稳定等具有重要意义。本文仅从基金筹集的角度论述制约新型农村社会养老保险基金筹集的因素,进而提出解决的对策。

一、新型农村社会养老保险基金的筹集现状

(一)取得的成绩

近年来,许多地方通过加大政府投入、创新制度模式,开展了新型农村社会养老保险制度的先期试点。人力资源与社会保障部公布的《2008年全国社会保险情况》显示,截至2008年,全国已经有464个县开展了由地方财政支持的新型农村社会养老保险试点,参保农民达到1 168万人[1]。

目前,从各地先期试点的情况来看,在基金筹集方面,均增加了地方财政补贴。财政对于农民的补贴主要有三种方式:一是在发放的时候补贴,如《北京市城乡居民养老保险办法实施细则》规定,基础养老金是在参保人领取待遇时由政府补助的财政性资金;二是缴费的时候按照定额或是农民人均纯收入的一定比例给予补贴,如青岛城阳区、街道两级财政分别按照全区上年度农民人均纯收入3%的比例进行补贴,记入统筹基金;三是在领取和发放的时候同时都给予补贴,如山东威海,政府财政对参保缴费期间和领取养老金期间的人员分别按所在市(区)上年度农村居民人均纯收入的2%予以补贴。

(二)存在的问题

一是该制度仅覆盖有条件的村庄,许多农民不能或不愿参保,进而使基金扩大的来源受阻。如山东青岛,从2004年起,全面推行新型农村社会养老保险制度,黄岛、崂山、城阳三区已实现农民全覆盖,但五市新型农村社会养老保险制度的覆盖面主要在被征地农民,普通农民的参保率较低。

二是集体补助缺失。经济条件较好的地区,会有一定的集体补助,经济条件差的地区,根本无任何集体补助。如苏南是我国经济发展水平较高的地区,集体补助所占比例较高,可达到50%[2]。安徽霍山经济基础较差,基本无任何集体补助。

三是地方财政补贴比例较小。尽管各地政府都加大了对基金的补贴力度,但从基金筹集做法来看,补贴的资金仍然较少,有些地区甚至出现推脱政府责任的状况,如有的地方新出台的《城乡居民养老保险办法》规定,将原来基础养老金所需资金由市、区(县)财政共同筹集改为由区(县)财政负担。

在先期试点的基础上,2009年6月24日温家宝主持召开的国务院常务会议决定,2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点,该次试点与先期试点的最大不同在于,中央财政将出资补贴农民养老,这也是首次在全国范围内展开试点。为更好地推动这一试点工作的展开,有必要对制约基金筹集的因素进行分析。

二、制约新型农村社会养老保险基金筹集的因素

(一)农民收入水平低,缴费能力弱

农民个人缴费是新型农村社会养老保险基金的重要来源之一。改革开放以来,我国农村居民收入有了很大程度的提高,2008年全国农民年人均纯收入达到了4 761元。但是,和城市居民的收入相比,农民的收入增长幅度缓慢,尤其是广大中西部地区。目前,虽然许多收入不高的农民也有加入养老保险的迫切愿望,但按照相关人士透漏的数字——“农村养老保险最低标准不会低于1 800元/年”[3],这个数据看似很小,但分配到农民手里后,累加起来也是一笔不小的开支,这一定程度上会给推行新型农村养老保险工作造成障碍。

(二)集体经济薄弱,基层制度缺乏硬约束

从先期试点的基金筹集现状来看,目前许多地区集体补助很少,究其原因,最重要的是集体经济薄弱。大量的农村集体在林改等一系列改革后,集体经济组织本身已无经营实体,村集体几乎没有了收入来源,拿出钱来补贴本村农民将是一个很大的难题。此外,基层制度对集体补助缺乏硬约束,也使得集体补助难以实现。如山东威海施行的《新农村养老保险暂行办法》规定,鼓励有条件的农村集体经济组织,对参加新型农村社会养老保险的人员给予补助。该规定没有对集体补助的数额以及不予以集体补助的惩罚做出明确规定,这为当地乡村集体逃避集体补助留下了制度空缺,也在一定程度上制约着新型农村社会养老保险基金的筹集。

(三)广大中西部地区,地方财政紧缺

新型农村社会养老保险制度,主要新在同以往农保制度相比,在基金筹集上加大了政府财政的补贴力度。中央财政支持是确保新型农村社会养老保险工作落到实处的重要一环,但不是全部,在中央财政支持的同时,地方财政还要有相应的配套资金。这对经济发达地区而言,问题不大。但在我国地区和城乡发展不平衡、城乡收入差距拉大的现实境况下,中西部欠发达地区的地方政府财政收入并不宽裕,涉及上亿农民的财政补贴,虽然比例可能小些,但也会让地方财政“捉襟见肘”。

(四)基金监督不力,农民社会养老信任度低

基金安全与否,直接关系到农民对新型农村社会养老保险的信任度。当前,许多地区农保基金监督不力,基金损失时有发生,国内也曾发生过多起农民养老金被挪用甚至是贪污的事件,致使农民养老资金遭受无法挽回的损失。这些都将降低农民的参保积极性,进而制约农保基金的筹集。

三、推进新型农村社会养老保险基金筹集的对策

(一)增加农民收入,合理确定缴费标准

增加农民收入,尤其是广大中西部地区的农民收入,对提高缴费能力、推进基金的筹集具有至关重要的作用。目前,增加农民收入的途径主要有:构建优质高效农业体系,加快调整农业经济结构;构建农业生产节本体系,减少农民非消费性支出;构建农村劳动力市场体系,加速农民转移;维护农民工合法权益、加大扶贫开发力度;进行土地制度创新;建立我国农业保险制度等。在增加农民收入的基础上,要合理确定个人缴费标准。在目前我国各地经济发展极不平衡的状况下,不能实行统一的标准,各地政府要根据当地的实际状况合理确定缴费标准。

(二)壮大集体经济,建立集体补助硬性约束机制

为确保集体补助这一重要资金来源,必须大力发展农村集体经济。当前,在城市化进程加快、农村城镇化水平提高的大背景下,必须积极探索农村集体经济的多种实现形式,实现农村集体经济总量增长、效益提高、实力增强,逐步形成多元化、特色化的良好发展格局。在发展壮大农村集体经济的同时,各地应根据实际状况,在新出台的相应政策中明确规定集体补助的数额和不予补助的惩罚,建立集体补助的硬性约束机制。如《青岛市城阳区农村社会基本养老保险暂行办法(试行)》规定,村集体为本村参保人员缴纳养老保险集体补助费,村集体补助费标准由各村根据经济承受能力,履行一定民主程序后,按照不低于当年缴费基数6%的比例确定。

(三)合理厘定各级财政职责,落实地方财政配套资金

新型农村社会养老保险基金的“大头”是由中央财政与地方财政共同承担,这部分被视为农民的基础养老金。按照目前人社部提交的方案,基础养老金底线为55元,按照东、中、西部的区分,中央财政分别提供20%、60%、80%的补贴,地方政府最少要出余下比例的资金,但上不封顶,根据地方财力而定[4]。鉴于中西部欠发达地区地方财政紧缺的现状,中央财政对中西部地区应给予更多的支持。目前,不少地方政府更倾向于把财政资金用于“铁公鸡”等固投项目,对于民生方面的投资主动性仍然欠缺。这就需要研究一套中央财政对地方资金使用和拨付的制约机制,并及时督促地方政府落实配套资金。

(四)加强基金监管,提高农民社会养老信任度

要想使农民真正积极参加新型农村社会养老保险制度,消除对这一制度的顾虑,就必须加强基金监管,确保基金的安全。为此,农保经办机构要建立基金内审稽核制度;各级社会保险基金监督部门和行政部门要将农保基金纳入日常监管业务范围,切实履行监督职责,对基金的使用、投资运营等进行定期检查,对事关基金安全的事项及时进行处置;同时还要加强财政、监察、审计监督和社会监督。要采取经济、行政、法律等多种措施,坚决回收违规基金,妥善解决被重组、撤销、破产的金融机构农保基金的债权清偿问题。

参考文献:

[1]腾讯网.中央财政首为农民养老埋单[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20090625/004483.htm.

[2]吕军.新型农保试点扫描[J].四川劳动保障,2006,(5).

[3]每日经济新闻.农民养老保险试点村集体补贴成难题[EB/OL].http://finance.ifeng.com/topic/news/yanglaogaige/money/insuran

ce/hydt/20090626/845040.shtml

[4]每日经济新闻.“新农保”或7月底试点 农民缴费或进一步降低[EB/OL].http://www.nbd.com.cn/newshtml/20090626/20090626

025933509.html

责任编辑 张宇霞