日本土地流转因何而难

冯昭奎

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包､出租､互换､转让､股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营｡本文介绍土地流转在日本的情况,或许能在某些方面给中国提供一点经验教训｡

恩格斯曾指出:小农生产方式是一种过时的生产方式,注定要灭亡的｡资本主义的发展必然导致小农土地所有制的消灭｡“……资本主义的大生产将把他们那无力的过时的小生产压碎,正如火车把独轮车压碎一样毫无问题｡”

然而,在战后的日本,小农经济却顽固地存续到今天,换句话说,日本的农业从战后至今仍然没有被纳入“资本主义的大生产”体系｡

日本在20世纪五六十年代实现了经济高速增长与重化学工业化｡大批农村青年流入城市,进入工厂或公司工作,或参加建设公路､高楼｡这虽然推动了日本经济的迅速增长,却导致农村人口趋于“过疏化”和“老龄化”,致使农业日渐走向衰落｡

据农林水产省“2007年版食品､农业､农村白书”公布的数字,2005年日本每家农户的平均耕地面积为1.8公顷/户,远远不及欧盟的16公顷/户,当然更不能同自然条件优越的美国的178公顷/户相比｡偏小的经营规模影响了日本农业劳动生产率的提高｡日本农业偏低的劳动生产率决定了日本农业的高生产成本体质,无法在价格上与从国外进口的农产品竞争,以致日本政府不得不坚守高达778%的大米关税;日本人不得不吃着相当于国际价格近8倍的大米｡

那么,资本主义大生产方式为什么迟迟未能导入日本的农业呢?

日本农业人口从1955年的1932万人减少到2005年的252万人｡在日本经济增长和重化工业化的过程中,离农人口基本上被工业和服务业所吸收,并没有演变为社会流民或城市贫民,并没有造成严重的贫富差距和大规模的城市贫民窟进而影响社会安定｡显然,如果日本的农业跟随其工业化进程从“小生产”逐步转向“大生产”,并不会像亚洲､拉丁美洲的一些发展中国家那样,由于资本进入农业而引起大批农民失地､失业以致影响社会的安定｡

从1961年日本制定旨在改变零散农业结构的“农业基本法”算起,将近半个世纪过去了,日本农业的零散结构依然未能得到真正的改变｡那么,究竟是什么原因导致“资本主义的大生产将过时的小生产压碎”的规律未能体现在日本农业的发展过程中?究竟是什么原因导致日本的小农经济“顽固不化”?笔者认为,其中的一个十分关键的原因就在于碰到了“土地流转”这个棘手难题｡

难以改变的事实:保守政党

需要保守化的农村做政治地盘

战后初期,美国占领当局对日本实行了农地改革｡然而,由于日本国内外形势变化的需要,美国占领当局让农地改革仅在两年内就草草收兵,其背后的企图在于把日本农村变成为保守势力的坚固地盘,以便“对抗共产主义的渗透”｡可以说这个企图基本上得到了实现,日本农民在战后农地改革中得到土地后就开始变得保守,不愿出租自己的地｡战后一时间十分高涨的农村社会主义运动很快就消沉了｡

为了巩固农地改革成果,1952年日本政府制定了“农地法”,以图在农地改革的基础上,改善零散的农业结构,反对将限制土地保有规模作为一种永久性制度｡然而美国和日本的保守政党为了维护农村的保守化,继续限制土地保有规模｡

在20世纪80年代以前,日本议会的选区席位反映了二战之后的人口分布,即1/3的人口居住在城市地区,2/3的人口居住在农村地区｡到了80年代,日本已有3/4的人口居住在城市,而选区席位分配却未做出相应改变｡其结果是,在选举国会议员时,五个城市居民的选票相当于一个农村居民的选票,农村的政治影响力被放大了｡

长期执政的自民党利用手中的权力保护农民利益以赢得农民的支持,使农村地盘成为自民党的重要社会基础,农民选票成为自民党的重要“票田”｡20世纪80年代前,自民党议员有一半以上从农村选区选出｡为了自身政治利益,巩固自己的“票田”,执政的自民党使日本农业成为世界上受保护最多的农业部门,日本农业的低效率分散经营得以“温存”,而走向规模经营所必经之途——土地流转则长期处于呆滞状态;土地流转的呆滞起到了防止自民党“票田”流失的作用｡

难以阻挡的趋势:

农地如同“虫蛀”般遭侵蚀

既然“土地流转”的目的是为了发展农业和扩大农业经营规模,那么,只有当流转出去的土地被真正作为农地利用,才算是真正意义上的“土地流转”;如果流转出去的土地被用作他途,那就不叫“土地流转”,而叫合法或非法的“土地转用”｡或许,“土地流转”应严格地称之为“农地流转”,而旨在将农地转为非农利用的“土地流转”则应称之为“农地流失”｡

日本的耕地面积在1961年达到最高值的608.6万公顷以后,逐年趋于减少｡2000年减少到438万公顷,比40年前减少了约20%｡虽然日本各地也做了一些扩展农地的努力,比如农地开发､排水开垦､填海造田等,但是这些努力远远跟不上由于各种原因所招致的农地缩小的速度｡

其一是放弃耕作(撂荒)的农地增加,其二是农地不断被非农利用(主要是工业用地和住宅用地)“蚕食”｡近年,耕作放弃地的增加超过了农地的转用等,而以防止大米生产过剩而采取的所谓“减反”政策则是导致大量耕地被废弃的主要原因｡据2005年农林业调查,总农户的弃耕地面积从1995年的162千公顷上升到2005年的223千公顷,弃耕地率从1995年的3.8%上升到2005年的5.8%｡

日本的农地减少问题也给中国发出了警告:由于地方政府出于发展当地经济的考虑,往往对农地的转用(比如转用于宅基地或建工厂)睁一眼闭一眼,甚至与房地产商等法人企业暗地勾结,从农地转为他用当中谋求好处｡因此,如果不以严厉的法制和非凡的努力来阻止农地减少,将可能影响到13亿多人口的中国的粮食安全,而13亿多人口国家的粮食安全问题与日本那样不到1.3亿人口国家的粮食安全问题是不可同日而语的,后者不至于发展成世界性问题,而前者必然发展成世界性问题｡

总之,50年来日本的“土地流转”步履维艰,而“土地转用”则大行其道,致使农地消失了250万公顷,相当于现有的全部水田的面积,而消失农地的大约一半转作为工业用地｡

难以消除的担心:

农民怕租出去的地有去无归

1952年的“农地法”规定要“加强租地农户的权利”,这就引起了出租土地农户的担心:租地的一方会不会不归还土地?这种担心导致有地农户不愿出租土地｡1970年,日本政府对“农地法”进行了修改,但土地流转是租地农户和出租农户双方的事情,需要双方都感到放心才行｡“农地法”修改以后农地流动化仍未见进展的一个重要原因是,租地农户和出租农户之间仍不能达到相互信任——租地农户担心租地权得不到保证,不能安心种地;出租农户担心租地农户到时不归还土地,不能放心出租｡

为此,日本政府于1975年又修改了“农振法”,但仍难以消除出租土地农户的担忧,农地的权利移动至2005年仅达到约16万公顷,农户的平均经营耕地面积也没有大的提高｡

难以逾越的障碍:

高米价影响土地流转

由于二战期间粮食供应紧张,日本于1942年制定了“粮食管理法”,以防止粮食严重不足导致国民挨饿｡战后初期,粮食政策仍是保护消费者的政策,在国民购买力较弱的背景下,政府努力将大米价格维持在战前水准,比国际价格还低｡1945年日本的粮食价格水准约相当于国际价格的一半,这种低价格一直维持到1953年｡与此同时,政府还拿出补助金,将进口粮食廉价地供给国民｡

进入60年代,日本粮食产量有所增加,国民收入有所提高,以至于农业政策可以不必多考虑消费者家计了｡特别是在高速增长期以后,农政的照顾对象转向农民,粮食政策转变为保护生产者的政策,通过抬高米价维持农户收入｡至1967年,生产者米价年均升高9.5%,进入了“高米价时代”｡

高米价政策刺激了大米生产,大米产量在1967年增加到1445万吨,致使大米过剩｡米价的提高又加快了消费者的“离米”倾向和饮食生活西洋化,致使人均大米的年消费量从1962年的最高值118公斤减少到2006年的61公斤,总消费量从1963年的1341万吨降低到2005年的874万吨｡

高米价政策对土地流转造成一定的负面影响｡这是因为随着经济增长,日本农村出现了越来越多的不把农业当作主业的“兼业农户”,对于这类农户而言,农外收入超过了农业收入,但他们仍不放弃农业,尽管他们耕作小块农地,成本很高,但因为米价也高,致使“兼业农户”的高成本农业照样可以维持,况且自家也要吃,与其购买高价大米,不如自给自足更上算｡

兼业农户不放弃农耕,就导致主业农户无法从兼业农户那里通过租地或买地来集聚农地以扩大经营规模,稻田很难向生产率较高､生产成本较低的主业农户集聚,从而导致在各种农作物中,稻米产业的结构改革最落后,主业农户占稻米总产量的比例最低｡比如,主业农户占小麦总产量的74%,蔬菜的83%,牛奶的96%,而占稻米总产量的比例仅为37%｡

难以抛弃的政策:强制“减反”限制了土地的流动性

日本政府采取的高米价政策一方面抑制了消费,另一方面刺激了生产,结果导致大米过剩｡为此,在1970年以后日本政府以“调整生产”名义,依靠财政投入来实施“减反”政策,也就是强制规定一部分稻田休耕,并对因此受到损失的农民发给补贴｡

由于强行实施减反政策的结果,水田面积在1970年以后转为减少｡一部分稻田转种蔬菜等其他农作物,一部分稻田干脆被放弃了｡主业农户即使租了或买了土地,也不被允许种稻米;而拥有农地的农户则靠着减反政策获取补助,不种田照拿钱,对土地就更不愿撒手｡由此可见,强制性减反政策大大限制了土地流动性,妨碍了农业向大规模经营发展,导致日本农业的国际竞争力十分脆弱｡

通过“减反”或休耕､靠缩小耕地面积来维持农作物价格的做法,是日本特有的政策,欧美各国政府均未采用这种政策｡近年来鉴于人口减少和老龄化以及人均大米消费量减少,日本政府为维持米价反而进一步加强了遭诸多非议的减反政策｡有专家指出,再过40年,日本全国只需种植50万公顷的稻米就够了｡

难以推进的改革:

企业进入农业

长期以来,企业进入农业不仅受到法律的限制,而且受到农业团体的强烈反对｡农业团体强烈反对公司取得农地的表面理由是,担心公司的进入会助长土地投机｡但迄今为止,通过将250万公顷的农地转用于非农方面而赚钱的主要不是股份公司,恰恰是农户自身｡现在,65岁以上的农业从事者占全部农业从事者的比例高达80%,日本农业已成为名副其实的“老人农业”,其原因之一就在于民间企业不能大举进入农业,而限制企业进入农业,在很大程度上就意味着限制有意从事农业的年轻人进入农业,从而导致农业的后继者仅能从300万农户的后嗣中产生,而不是从1亿多国民当中产生｡而农民的后代中又有相当部分的年轻人不愿子承父业,倾向于流入大城市,其结果,“后继无人”成为日本农业衰退的一个重要原因｡当然,股份公司搞农业经营未必都能够成功,失败的例子也不少,但至少应该把股份公司也看作是农业的后继者之一｡

直到2003年5月,日本政府才允许股份公司､餐饮连锁店在十分有限的“经济结构改革特区”内租借农地开展种植(一公顷土地的租借费约为20万日元左右),同时允许商社从事农资及农产品的经营｡

2005年农林水产省又开始实施一项新的农业改革方案,其中一个重要内容就是修改“农地法”,促进农地的集中和有效运用｡农林水产省初步认为,以允许法人企业进入农业生产和经营领域为主要内容的“农业特区”政策是有效的,决定将农业特区政策向全国推广,允许一般法人企业进入农业生产和农产品经销领域,在提高农业生产效益的同时,努力改变日本农业分散型的经营方式,扩大农业生产规模,发挥规模经营效益,提高日本农业的竞争力｡新的改革方案还把自然环境的保护放在十分重要的地位,表明政府将通过法规､税收和行政等措施对破坏农村环境的行为加以严惩,同时对环保农户和生产绿色农产品的农户支付一定的补助金｡

2008年9月,日本农林水产大臣石破茂指出:“我认为日本农业最大的问题在于农地制度｡直率地说,根本问题在于必须形成一种机制,能够使农地集聚到有干劲有积极性的实体去,不管他是法人还是个人｡必须形成能够使这种激励真正发挥作用的农地制度｡这样做的话,人们或许会产生各种担心,比如,会不会出现以投机为目的的农地转卖呀,会不会出现把农地作为非法抛弃垃圾的场所等｡针对这些问题当然需要研究相应的对策,但不应该因噎废食｡首要问题是如何使农地集聚到有干劲有积极性的实体那里去｡”

日本政府正在加大农业改革的力度,成效如何,人们只能拭目以待｡